LA COMMISSIONE
su proposta del Commissario prof. Federico Ghera, delegato per il settore;
Premesso
che il servizio del trasporto ferroviario rientra nell'ambito di applicazione della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, in quanto diretto a soddisfare la liberta' di circolazione delle persone garantita dall'art. 16 della Costituzione;
che l'esercizio del diritto di sciopero del personale dipendente del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane e' disciplinato dalla legge n. 146 del 1990, come modificata dalla legge n. 83 del 2000, nonche' dall'Accordo nazionale del settore ferroviario del 23 novembre 1999 (modificato e integrato in data 18 aprile 2001 e in data 29 ottobre 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 86 del 12 aprile 2002);
che l'art. 4 del citato accordo, rubricato «prestazioni indispensabili», con riferimento al trasporto regionale ed al trasporto media/lunga percorrenza, prevede:
«4.2.1. Nei giorni feriali, devono essere assicurati servizi adeguati nelle fasce orarie di massima utenza dei pendolari (6-9, 18-21), secondo i volumi normalmente offerti a tale settore di utenza.
4.2.2. Nei giorni feriali e festivi, fatto salvo, per questi ultimi, quanto previsto al successivo punto 4.2.4., deve essere assicurata la circolazione di treni a lunga/media percorrenza nella misura minima di tre coppie di treni al giorno sulle principali direttrici Nord-Sud ed Est-Ovest, una almeno delle quali della categoria Intercity o Eurostar. Tali treni dovranno essere garantiti fino all'arrivo alla stazione di destinazione»;
che, secondo quanto espressamente previsto dalle parti contraenti, all'art. 1 dell'accordo medesimo, rubricato «Efficacia», «L'accordo si riferisce allo stato attuale di organizzazione del servizio; eventuali future trasformazioni organizzative significative potranno richiedere un suo aggiornamento»;
che le esigenze e la domanda di mobilita' degli utenti e l'assetto organizzativo del servizio del trasporto ferroviario sono profondamente mutati rispetto a quelli esistenti all'epoca di adozione dell'impianto regolatorio vigente;
che, gia' con nota del 9 luglio 2021, Assoutenti ha chiesto alla Commissione di «intervenire con urgenza per assicurare le fasce di garanzia in favore dei passeggeri tutti i giorni della settimana, in quanto interrompere la circolazione ferroviaria di domenica e in generale nei weekend danneggia soprattutto l'utenza, che non e' costituita solo da soggetti che si spostano per scopi di piacere, ma anche e soprattutto da dipendenti pubblici e privati che sabato e domenica devono raggiungere i luoghi di lavoro. Basti pensare che in Italia un lavoratore su cinque e' impiegato la domenica, numeri che crescono nel settore dei lavoratori autonomi, dove uno su quattro e' in servizio anche di domenica»;
che, preso atto delle diverse esigenze dell'utenza, con delibera del 27 giugno 2022, trasmessa con nota prot. n. 9444 del 19 luglio 2022, l'Autorita' ha invitato la Societa' FSI e le organizzazioni sindacali di categoria ad avviare un confronto in merito alla regola di cui all'art. 4.2.1. dell'Accordo nazionale del 23 novembre 1999, nella parte in cui limita ai soli giorni feriali la garanzia del servizio nelle fasce orarie di maggiore flusso di passeggeri e non prevede la medesima tutela degli utenti quando lo sciopero e' effettuato nei giorni festivi. Tale invito veniva formulato al dichiarato scopo di verificare se la disposizione potesse ritenersi ancora attuale ed idonea ad assicurare un equo contemperamento tra il diritto di sciopero ed i diritti degli utenti, ovvero se la stessa dovesse ritenersi culturalmente superata dall'esigenza di garanzia dei servizi che, ai fini del diritto di mobilita' dei cittadini, era oramai pienamente avvertita anche con riferimento alle giornate domenicali e festive;
che all'invito della Commissione ha risposto, con nota 9687 del 26 luglio 2022, la Direzione generale per il trasporto pubblico locale e regionale e la mobilita' pubblica sostenibile del Ministero delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili, la quale ha comunicato di non avere osservazioni in merito alla revisione dell'articolo in oggetto;
che, con nota prot. n. 2251/2023 del 13 febbraio 2023, l'Autorita' di regolazione dei trasporti, premesso il fatto di aver «esaminato piu' casi attinenti alla cancellazione di viaggi ferroviari in giornate festive a causa di sciopero e senza la garanzia di fasce orarie», ha segnalato che «il regolamento (CE) n. 1371/2007 (le cui disposizioni, in tema di diritti spettanti al passeggero in caso di soppressioni o ritardi dei servizi di trasporto, valide fino al 7 giugno 2023, sono state riproposte, sostanzialmente, nel regolamento 29 aprile 2021, n. 2021/782/UE), sul quale l'Autorita' ha il dovere di vigilare, prevede, tra l'altro, un obbligo di riprotezione a carico del vettore e a favore dei passeggeri a cui venga cancellato un viaggio» e che, sotto tale profilo, rileva «la possibilita', per il passeggero, prevista alla lettera b) della norma, di proseguire il viaggio a condizioni di trasporto simili, verso la destinazione finale, non appena possibile.» Tale misura di tutela a favore degli utenti, imposta dal diritto comunitario - ha evidenziato l'Autorita' dei trasporti - non puo' trovare concreta applicazione nel nostro Paese, in caso di sciopero nelle giornate festive, posto che, in tali evenienze, alla luce dell'art. 4 dell'Accordo collettivo del 1999 vigente in materia, non sono previste fasce di garanzia del servizio (a differenza di quanto previsto nelle giornate feriali) e, pertanto, ha invitato la Commissione a «valutare, in linea con quanto gia' prospettato, tenendo conto anche della citata disposizione del regolamento, l'aggiornamento della regola in vigore prevedendo fasce di garanzia minime anche nei giorni festivi.»;
che, con note prot. n. 9797 e prot. n. 9798, del 22 luglio 2024, la Commissione, rilevato che «nel periodo intercorso dall'entrata in vigore della disciplina di settore sopra richiamata, sono intervenute rilevanti modificazioni negli assetti organizzativi e di erogazione del servizio di trasporto ferroviario e sono mutate radicalmente le esigenze degli utenti in relazione ad una accresciuta e diversificata fruizione del servizio», ha sollecitato un confronto con le parti sociali in relazione a diversi aspetti dell'accordo collettivo (il campo di applicazione della disciplina, le procedure di raffreddamento e conciliazione, la durata e articolazione oraria degli scioperi, le prestazioni indispensabili e loro articolazione, i periodi di franchigia, gli intervalli tra azioni di sciopero, le misure per potenziare e rendere effettiva l'informazione all'utenza e il preavviso massimo), al fine di verificarne la perdurante attualita' ed intraprendere, se del caso, le necessarie iniziative correttive, in funzione di un piu' aggiornato contemperamento tra l'esercizio del diritto di sciopero e il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. A tale scopo, l'Autorita' ha chiesto alle parti sociali di produrre propri contributi in relazione ai temi evidenziati ed invitato le medesime a partecipare ad apposita audizione convocata per il 12 settembre 2024;
che, in relazione alle tematiche sollevate dalla Commissione, le organizzazioni sindacali hanno presentato proprie memorie, prima dell'audizione del 12 settembre 2024, con le quali tutte, sia pure con argomenti differenti, hanno manifestato una posizione di sostanziale contrarieta' ad ipotesi di revisione dell'Accordo del 1999;
che, con nota prot. n. 11215 del 6 settembre 2024, la societa' Ferrovie dello Stato Italiane, in nome e per conto di tutte le societa' del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, ha accolto positivamente l'invito della Commissione ad avviare una riflessione finalizzata alla possibile revisione della disciplina vigente che, «pur continuando pienamente a svolgere il compito di garanzia dei diversi diritti costituzionali in gioco, necessita di un aggiornamento, peraltro gia' contemplato dallo stesso accordo del '99, anche in considerazione delle significative trasformazioni organizzative del servizio, dell'evoluzione e della diversificazione delle esigenze dell'utenza e degli sviluppi tecnologici che hanno interessato il settore negli ultimi anni.»;
che, nel corso dell'audizione delle organizzazioni sindacali del 12 settembre 2024, il Commissario delegato per il settore, preso atto delle posizioni espresse dai soggetti collettivi, ha richiamato l'attenzione dei delegati sugli aspetti piu' critici della disciplina contenuta nell'accordo del 1999, tra cui quello delle prestazioni indispensabili nei giorni festivi e delle franchigie, ed ha invitato le parti a ricercare su tali punti una soluzione consensuale che consenta di porre rimedio alle problematicita', oramai improcrastinabili, riscontrate nell'esperienza applicativa dell'accordo medesimo;
che, con nota prot. n. 11847 del 19 settembre 2024, le segreterie nazionali delle Organizzazioni sindacali Filt Cgil, Fit Cisl, Uiltrasporti, Ugl Ferrovieri, Slm Fast Confsal e Orsa Ferrovie, facendo seguito all'audizione del 12 settembre 2024, hanno dichiarato di ritenere non necessari adeguamenti dell'Accordo collettivo del 1999 e, in particolare, delle misure delle franchigie e delle fasce di garanzia. A sostegno della loro posizione, le organizzazioni sindacali hanno richiamato non meglio precisati dati ISTAT, dai quali emergerebbe una sostanziale riduzione dei passeggeri trasportati nel settore ferroviario e, dall'altro lato, hanno fatto riferimento alle relazioni annuali nelle quali la Commissione ha sempre evidenziato un esercizio ponderato del diritto di sciopero da parte delle esponenti. Nell'ambito della nota, tali organizzazioni hanno evidenziato, piuttosto, l'esigenza di rimuovere una delle principali cause di insorgenza del conflitto collettivo costituita dal fatto che nel settore, pur operando quarantaquattro imprese (Dati Ansfisa) non esiste un unico CCNL di comparto e, quindi, si riscontrano fenomeni di dumping contrattuale dovuti all'applicazione, a parita' di mansioni, di differenti CCNL. Infine, hanno rivendicato la competenza delle parti sociali a negoziare la disciplina di settore;
che, con delibera n. 24/324, adottata nella seduta del 15 ottobre 2024, la Commissione, premesso che la legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, affida «in via prioritaria alla responsabilita' delle parti sociali la determinazione convenzionale delle prestazioni indispensabili, delle modalita' e delle procedure di erogazione e delle altre misure dirette a consentire un contemperamento tra beni costituzionalmente garantiti, quando per tutelare nella sua essenzialita' un diritto o interesse di rango superiore sia necessario sacrificare l'esercizio del diritto di sciopero», ha invitato il Gruppo FSI e le organizzazioni sindacali di categoria alla revisione dell'art. 4 dell'Accordo nazionale del 23 novembre 1999, con particolare riferimento alla previsione di fasce orarie di garanzia del servizio in caso di scioperi nelle giornate festive, assegnando termine fino all'8 novembre 2024 per la presentazione di una intesa da sottoporre all'attenzione della Commissione;
che, con nota prot. n. 13319 del 16 ottobre 2024, il Commissario delegato per il settore ha richiesto a Ferrovie dello Stato Italiane informazioni, anche di ordine numerico, relativamente all'andamento dei flussi di viaggiatori nelle giornate festive indicando, altresi', le percentuali medie di utenti del servizio di trasporto ferroviario che circolano nelle giornate festive rispetto ai passeggeri che fruiscono del servizio nelle giornate feriali;
che Ferrovie dello Stato Italiane, con nota del 28 ottobre 2024, ha informato la Commissione che l'Associazione datoriale Agens, con nota del 23 ottobre 2024, aveva convocato un incontro con le Organizzazioni sindacali Filt Cgil, Fit Cisl, Uiltrasporti, Ugl Ferrovieri, Slm Fast Confsal e Orsa Ferrovie, per il giorno 29 ottobre 2024, al fine di avviare un confronto tra le parti in relazione all'art. 4 della disciplina di settore, come richiesto dalla Commissione;
che, con nota prot. n. 14852 del 7 novembre 2024, l'Associazione Agens ha informato la Commissione che, in data 29 ottobre 2024, si e' svolto presso la sua sede l'incontro tra l'Associazione datoriale e le Segreterie nazionali delle Organizzazioni sindacali Filt Cgil, Fit Cisl, Uiltrasporti, Ugl Ferrovieri, Slm Fast Confsal e Orsa Ferrovie, nell'ambito del quale Agens, con riferimento all'invito avanzato dalla Commissione con delibera n. 23/324 del 15 ottobre 2024, ha proposto di prevedere «fasce di garanzia nell'ambito del trasporto regionale anche in caso di astensioni indette nei giorni festivi, confermando la fascia pomeridiana dalle ore 18,00 alle ore 21,00 e ripensando la fascia mattutina, in coerenza con le diverse esigenze di mobilita' che si sviluppano nelle medesime giornate festive, dalle ore 7,00 alle ore 10,00 (anziche' 6,00 - 9,00). Diversamente, con riferimento ai treni a media/lunga percorrenza, Agens ha sottolineato la necessita' di individuare una percentuale minima di treni Alta velocita' e Intercity da garantire in caso di sciopero, incrementale rispetto al numero di treni attualmente definiti sulla base di quanto previsto al punto 4.2.3 dell'accordo sui servizi minimi essenziali nel settore del trasporto ferroviario», precisando che, «viste le peculiarita' che caratterizzano il trasporto ferroviario di media/lunga percorrenza (es.: gestione del c.d. giro materiali e degli eventuali stazionamenti dei treni in stazione), soprattutto con riguardo alle imprese ferroviarie di grandi dimensioni con impianti collocati su tutto il territorio nazionale, il criterio del contingentamento minimo risulta l'unico idoneo a preservare complessivamente la circolazione dei treni in caso di sciopero che verrebbe fortemente compromessa dall'eventuale adozione di altri principi, ivi compreso quello delle fasce di garanzia proprie del trasporto regionale». Inoltre, Agens ha evidenziato l'esigenza di elaborare una disciplina per l'intero settore del trasporto ferroviario, in luogo dell'attuale accordo aziendale FS del 23 novembre 1999, tenuto conto dell'ingresso di nuovi operatori ferroviari nel mercato dei servizi di trasporto ferroviario. Infine, l'associazione datoriale ha informato la Commissione che il confronto tra le parti sarebbe proseguito con un successivo incontro calendarizzato per il giorno 14 novembre 2024;
che, con nota prot. n. 14859 dell'8 novembre 2024, in riscontro alla richiesta della Commissione del 16 ottobre 2024, Ferrovie dello Stato Italiane ha trasmesso i dati inerenti all'andamento dei flussi viaggiatori della societa' Trenitalia S.p.a., relativamente agli anni 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 e 2024 (periodo gennaio/settembre), suddivisi per Direzione di business (Regionale, Alta velocita' e Intercity) e recanti le percentuali medie di utenti che circolano nelle giornate festive rispetto ai passeggeri delle giornate feriali; l'Azienda ha altresi' fornito i dati percentuali del servizio garantito sull'Alta velocita' e Intercity durante gli scioperi, in rapporto alla ordinaria programmazione;
che, con nota prot. n. 14950 dell'8 novembre 2024, la Commissione ha chiesto alla societa' Ferrovie dello Stato Italiane di completare il quadro informativo fornito con un prospetto analogo a quello riferito alla lunga percorrenza, che abbia riguardo al servizio di trasporto regionale, al fine di individuare il dato percentuale dei servizi garantiti durante le giornate feriali, rispetto all'ordinaria circolazione ferroviaria prevista per l'intera giornata;
che con nota prot. n. 15403 del 14 novembre 2024, Ferrovie dello Stato Italiane, in riscontro alla richiesta istruttoria della Commissione, ha comunicato che il dato percentuale dei treni regionali che circolano durante le fasce garantite (6,00 - 9,00 e 18,00 - 21,00) nelle giornate feriali, rispetto all'offerta prevista nell'intera giornata, si attesta al 33%;
che, con nota prot. n. 15535 del 18 novembre 2024, Agens ha comunicato alla Commissione che, in data 14 novembre 2024, e' stato esperito il secondo incontro con le Organizzazioni sindacali Filt Cgil, Fit Cisl, Uiltrasporti, Ugl Ferrovieri, Slm Fast Confsal e Orsa Ferrovie, nel corso del quale l'Associazione, anche in nome e per conto del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, «ha ribadito la propria disponibilita' a raggiungere un'intesa per la modifica dell'Accordo nazionale del 23 novembre 1999, come modificato e integrato dagli accordi del 18 aprile 2001 e del 19 ottobre 2001, funzionale ad apprezzare i punti di intervento gia' rappresentati a codesta Commissione con la succitata missiva. Al riguardo le organizzazioni sindacali hanno confermato il posizionamento gia' espresso a codesta Autorita' nel corso dell'audizione tenutasi in data 12 settembre 2024.» Con la medesima nota, Agens ha aggiunto che, allo stato, non e' stata individuata una data per la prosecuzione del confronto;
che, con nota prot. n. 16785 del 28 novembre 2024, la Commissione ha richiesto all'Istat di poter acquisire i dati relativi al flusso di passeggeri fruitori del servizio di trasporto ferroviario (suddivisi per destinazione: interna e internazionale) relativamente all'anno 2023, posto che, nelle serie storiche esplorabili sul sito istituzionale dell'ente pubblico, sono pubblicati dati statistici solo fino al 2022;
che, con nota prot. 17049 del 2 dicembre 2024, l'Istat ha trasmesso i dati richiesti dalla Commissione relativi all'andamento del traffico passeggeri del 2023, attestando un significativo incremento degli utenti del servizio ferroviario rispetto all'anno precedente;
che le parti non hanno trasmesso alla Commissione alcuna proposta consensuale di revisione dell'art. 4 dell'Accordo FS del 1999;
che, nella seduta del 10 dicembre 2024, la Commissione ha deliberato di convocare in audizione, per il giorno 18 dicembre 2024, le associazioni dei consumatori e degli utenti (nota prot. n. 17516 del 10 dicembre 2024), al fine di sottoporre alla loro attenzione le questioni riguardanti il livello delle prestazioni indispensabili previste dalla vigente disciplina sullo sciopero nel trasporto ferroviario;
che, nel corso dell'audizione interlocutoria, i rappresentanti delle associazioni Confconsumatori, Federconsumatori e Centro Tutela Consumatori hanno rappresentato il loro punto di vista in merito agli aspetti dell'attuale regolamentazione ritenuti particolarmente critici, sollecitando l'intervento della Commissione nella direzione di una maggior tutela dei diritti degli utenti, sia in relazione all'ampliamento dei servizi da garantire durante lo sciopero - armonizzando la relativa disciplina con quella dell'Autorita' di regolazione dei trasporti in materia di tutela dei consumatori e utenti del servizio di trasporto - sia sotto il profilo di una piu' efficace ed adeguata informazione all'utenza, prestando una particolate attenzione non solo ai passeggeri disabili ma anche ai passeggeri a mobilita' ridotta;
che, in data 19 dicembre 2024, la Commissione ha adottato (deliberazione n. 24/450), ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a, della legge n. 146 del 1990 e successive modificazioni, una proposta di regolamentazione provvisoria (d'ora innanzi proposta o delibera n. 24/450) delle prestazioni indispensabili da garantire in caso di sciopero del personale dipendente del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane;
che il testo della proposta e' stato notificato a mezzo PEC alle parti ed alle associazioni dei consumatori e degli utenti in data 27 dicembre 2024, assegnando il termine di quindici giorni dalla notifica per osservazioni e controdeduzioni, secondo l'iter procedimentale previsto dall'art. 13, comma 1, lettera a) della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni;
che, in data 27 dicembre 2024, Assoutenti ha formulato le proprie osservazioni sulla proposta valutandola positivamente ed evidenziando «la necessita' di estendere il periodo di franchigia estivo per gli scioperi nel settore del trasporto pubblico, attualmente fissato dal 27 luglio al 5 settembre, dal 15 luglio al 15 settembre»;
che, in data 9 gennaio 2025, le Organizzazioni sindacali Filt Cgil, Fit Cisl, Uiltrasporti, Ugl Ferrovieri, Slm Fast Confsal e Orsa Ferrovie hanno trasmesso alla Commissione una nota unitaria contenente le proprie osservazioni relative alla delibera n. 24/450, evidenziando in particolare:
l'eccessiva compressione dell'esercizio del diritto di sciopero, avuto riguardo alla liberalizzazione dei mercati dei trasporti ed alla possibilita' di fruire di servizi alternativi;
la carenza di motivazione del provvedimento della Commissione in relazione alla modifica delle disposizioni contenute nell'art. 4.2.1. (fasce orarie nei giorni festivi) e nell'art. 4.2.2. (correlazione della «misura dei servizi da garantire per i treni a lunga/media percorrenza con il volume del trasporto ferroviario regionale»);
la necessita' di tenere in considerazione la «valutazione di impatto» delle modifiche proposte «sull'accesso al diritto di sciopero»;
l'irrilevanza di «tutti i dati riportati in delibera relativi ai flussi turistici nel nostro Paese», posto che non vi sarebbe alcuna connessione, anche in termini di esigenze di contemperamento, tra il «flusso turistico», il diritto alla mobilita' delle persone e il diritto di sciopero;
la necessita' di tenere conto delle cause di insorgenza del conflitto «spesso riconducibili a mancati rinnovi dei contratti, al mancato rispetto di accordi sottoscritti»;
che, nella medesima nota del 9 gennaio 2025, le organizzazioni sindacali hanno formulato istanza di accesso agli atti e di convocazione in audizione, manifestando la propria disponibilita' a «novare lo stesso attraverso il coinvolgimento di tutte le imprese ferroviarie attualmente operanti sul mercato che svolgono servizio di trasporto di persone»;
che, in data 10 gennaio 2025, Agens, anche per conto dell'associata Ferrovie dello Stato Italiane, in risposta alla proposta adottata dalla Commissione, ha chiesto di essere convocata in audizione ed ha comunicato:
di aver avviato, in data 29 ottobre 2024, il confronto con le Segreterie nazionali delle organizzazioni sindacali Filt Cgil, Fit Cisl, Uiltrasporti, Ugl Ferrovieri, Slm Fast Confsal e Orsa Ferrovie, accogliendo positivamente l'invito formulato dalla Commissione con la delibera n. 24/324 del 15 ottobre 2024;
di aver formulato una propria proposta e di non aver riscontrato, nel corso degli incontri, da ultimo quello del 14 novembre 2024, concreti «avanzamenti» nelle trattative;
di esprimere parere favorevole in ordine alle modifiche di cui all'art. 1 della proposta e di ritenere che, nelle more di una omogeneizzazione normativa di settore che coinvolga tutti gli operatori del comparto, sia necessario garantire nei servizi di media/lunga percorrenza una percentuale minima del 50 per cento, in coerenza con le previsioni normative e con i servizi minimi assicurati da altri competitor;
di ritenere necessaria anche una revisione della disciplina di cui all'art. 4.2.4 dell'accordo del '99, che prevede una normativa speciale in caso di astensioni indette per vertenze legate al rinnovo contrattuale, evidenziando l'opportunita' di un «superamento» dell'art. 4.2.4, in una logica di semplificazione e di armonizzazione della regolamentazione a tutela dell'utenza, essendo irrilevanti, sotto questo profilo, le motivazioni sottese alle azioni di sciopero; in subordine, «laddove codesta Autorita' ritenesse necessaria la permanenza di una disciplina differenziata per le astensioni connesse al rinnovo contrattuale, si ritiene indispensabile, da un lato, operare una distinzione rispetto ai soggetti proclamanti, consentendo l'operativita' delle previsioni di cui al pt. 4.2.4, in analogia con quanto avviene in altri settori del trasporto, solo per gli scioperi proclamati dalle organizzazioni sindacali firmatarie del Ccnl della Mobilita'/Area contrattuale Attivita' Ferroviarie; dall'altro, introdurre una previsione che consenta l'individuazione di livelli di garanzia da adottare in mancanza di accordo tra le parti ai sensi del richiamato pt. 4.2»;
che, in data 13 gennaio 2025, la Segreteria nazionale dell'Organizzazione sindacale Usb Lavoro privato ha formulato le proprie osservazioni in ordine alla proposta, lamentando una «inaccettabile restrizione del diritto di sciopero» a favore delle aziende e riportandosi a quanto rappresentato nelle precedenti interlocuzioni e da ultimo in sede di audizione del 12 settembre 2024;
che l'accesso agli atti del procedimento, richiesto con nota del 9 gennaio 2025, e' stato effettuato da parte dei rappresentanti delle Segreterie nazionali delle Organizzazioni sindacali Filt Cgil e Orsa Ferrovie in data 13 gennaio 2025 e si e' completato in data 21 gennaio 2025;
che, in data 16 gennaio 2025, i rappresentanti delle organizzazioni sindacali e quelli di Agens e del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane sono stati sentiti in apposite audizioni nel corso delle quali hanno espresso la loro posizione in merito alla proposta della Commissione;
che le organizzazioni sindacali si sono dichiarate contrarie alla revisione dell'accordo del 1999, riportandosi ai contenuti della nota unitaria del 9 gennaio 2025 («le scriventi organizzazioni sindacali hanno letto ed esaminato la proposta [...] non ritenendola in nulla condivisibile») ed evidenziando la necessita' di individuare una disciplina unitaria per l'intero sistema del trasporto ferroviario che tenga conto del mutato contesto, della presenza di altri competitor e della necessita' di assicurare regole comuni a tutti gli operatori. I dirigenti sindacali hanno altresi' fatto presente:
che un intervento della Commissione durante le trattative in corso per il rinnovo del CCNL andrebbe ad alterare i negoziati;
che sia necessaria una stima di quanto «incide la proposta della Commissione sulla limitazione del diritto di sciopero» segnalando che, dopo l'adozione della delibera n. 24/450, Trenitalia avrebbe aumentato il numero dei treni e delle prestazioni da garantire.
Agens e il Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane si sono dichiarati favorevoli alla proposta della Commissione, pur auspicando un piu' ampio intervento che metta capo a una disciplina generale del settore che coinvolga tutti gli operatori. Tale posizione e' stata confermata in una nota scritta, invitata alla Commissione il giorno successivo all'audizione;
che, in data 16 gennaio 2025, all'esito dell'audizione, le organizzazioni sindacali hanno inviato ad Agens - e per conoscenza alla Commissione - una nota unitaria, con cui hanno richiesto «la prosecuzione del tavolo di confronto volto alla definizione di un accordo complessivo per l'applicazione della legge n. 146/1990 e successive modificazioni ed integrazioni, come esplicitato in data 16 gennaio 2025 durante l'audizione con la Commissione di garanzia» e che tale richiesta e' rimasta senza seguito;
che, in data 30 gennaio 2025, e' pervenuta una nota delle Organizzazioni sindacali Filt Cgil, Fit Cisl e Uiltrasporti, con la quale le stesse hanno ribadito le posizioni precedentemente espresse;
Considerato
che, rispetto all'epoca della conclusione dell'Accordo nazionale del 23 novembre 1999, recante la disciplina dell'esercizio del diritto di sciopero nel settore del trasporto ferroviario, sono sopravvenuti rilevanti mutamenti;
che, grazie alla tecnologia e ad importanti investimenti, sono state introdotte nuove modalita' di trasporto ferroviario (l'Alta velocita'), che non esistevano all'epoca della conclusione dell'accordo collettivo di settore. Quest'ultimo, infatti, all'art. 4.2.2., nel disciplinare le prestazioni indispensabili da garantire nel servizio di media/lunga percorrenza, si riferisce esclusivamente ai treni «della categoria Intercity o Eurostar»;
che le innovazioni della rete ferroviaria sono state ideate e realizzate nella prospettiva di una intermodalita' e, quindi, di una stretta interconnessione ed integrazione tra le diverse linee di trasporto ferroviario (regionale, media - lunga percorrenza e Alta velocita'), allo scopo di consentire all'utente una piena fruibilita' dei servizi ferroviari;
che un ulteriore grande impulso al processo di ammodernamento della rete ferroviaria deriva dall'attuazione, tuttora in corso, del PNRR, che considera strategici gli obiettivi dell'intermodalita' dei mezzi di trasporto e della mobilita' sostenibile;
che l'incremento della mobilita' ferroviaria risulta chiaramente attestato da molteplici fonti.
I dati Istat ricavabili dalla banca dati Istatdata (1) evidenziano un trend in costante crescita del numero complessivo di passeggeri trasportati in tutte le serie storiche esplorabili, ovvero dal 2004 al 2022, con esclusione dell'anno 2020 (caratterizzato dalle note limitazioni alla liberta' di circolazione per ragioni sanitarie e con volume di passeggeri complessivo attestatosi a 381.351.880), dopo il quale e' seguita, comunque, una rapida ripresa dell'andamento del trasporto ferroviario (e, cosi', nel 2021 i passeggeri complessivi trasportati si sono attestati a 481.270.400, mentre nel 2022 a 677.040.151). A cio' si aggiungano i dati statistici relativi all'anno 2023 forniti dall'Istat in riscontro ad apposita richiesta della Commissione, i quali evidenziano un ulteriore significativo incremento della circolazione ferroviaria ed, in particolare, il fatto che il volume complessivo dei passeggeri in detto periodo si e' attestato a complessivi 809.498.460 (rispetto ai 677.040.151 del 2022). Ed ancora, il 20° Rapporto sulla mobilita' degli italiani del 27 novembre 2023, intitolato «Il passato, il presente, il futuro» ed elaborato dall'Isfort (2) rileva, alla pag. 28, che «Nel confronto con i dati 2019 i flussi della rete Anas risultano inferiori ancora del 5%. Piu' intenso il ritmo di crescita dei passeggeri del trasporto ferroviario. In particolare, nella media e lunga percorrenza (Alta velocita' e Intercity) i volumi sono ormai superiori al dato 2019, mentre per il trasporto regionale sussiste una quota di passeggeri, superiore al 10%, ancora da recuperare nel confronto con il livello pre-Covid, mentre, alla pag, 30, il medesimo Rapporto, nel commentare i Graf. 35, Graf. 36 e Graf. 37 (ai quali integralmente si rinvia) evidenzia che gli stessi «mostrano invece, sempre tra gennaio 2019 e settembre 2023, gli andamenti del traffico ferroviario (Alta velocita', Intercity e regionale rispettivamente) in termini sia di passeggeri trasportati (domanda) che di corse effettuate (offerta). Si puo' osservare che nel trasporto regionale e negli Intercity la curva di offerta dei servizi si e' piuttosto rapidamente riallineata ai livelli pre-Covid, mentre nell'Alta velocita' ha seguito piu' da vicino la dinamica della domanda.» Ad ulteriore conforto di tali tendenze si richiama anche l'ultimo report trimestrale sulle tendenze della mobilita' relativo al II trimestre 2024, predisposto dalla Struttura tecnica di missione (STM) del Ministero delle infrastrutture e trasporti (3) , dal quale si evince (come riportato nel comunicato pubblicato al sito internet https://www.mit.gov.it/comunicazione/news/mobilita-ancora-crescita-la -domanda-nel-settore-trasporti), che rispetto al primo trimestre del 2023 «In riferimento al trasporto ferroviario, a fronte di un'offerta di servizi di Alta velocita' (AV) e Intercity rispettivamente pari al +4% e +1%, il traffico passeggeri risulta superiore rispettivamente del 2% e 6%, tendenza confermata anche per il trasporto regionale.»;
che tale incremento della mobilita' ferroviaria, in parte, e' senz'altro ascrivibile ad un significativo e costante aumento dei flussi turistici nel nostro Paese. A tale riguardo, basti citare il comunicato (4) elaborato in data 4 giugno 2024 dall'Istat e dal Ministero del turismo, frutto delle attivita' congiunte del gruppo di lavoro inter-istituzionale sul turismo «Alloggiati web», costituitosi nel 2023 nell'ambito del protocollo d'intesa «Sviluppo e valorizzazione dell'informazione statistica sul turismo», sottoscritto dall'Istat e dal Ministero del turismo. Nell'ambito di esso le istituzioni pubbliche espongono che «Le stime relative all'anno 2023 registrano i valori piu' elevati osservati da sempre dalle rilevazioni sul turismo: oltre 134 milioni di arrivi e 451 milioni di presenze negli esercizi ricettivi presenti sul territorio nazionale.
Tra il 2019 e il 2023 gli arrivi nelle strutture ricettive italiane crescono di 3 milioni di unita' (+2,3% rispetto al 2019), mentre le presenze turistiche crescono di 14,5 milioni (+3,3%).
Sono circa 16 milioni gli arrivi in piu' rispetto al 2022 (+13,4%) e oltre 39 milioni le presenze (+9,5%).
Dopo il periodo pandemico (2020-2022), la componente estera della clientela torna a prevalere su quella domestica: nel 2023 il 52,4% delle presenze turistiche sono riferite a clienti non residenti in Italia.
Gli arrivi e le presenze nel settore extra-alberghiero crescono del 16,9% e dell'11,0% rispetto al 2022, e presentano incrementi maggiori di quelli del settore alberghiero (+11,5% e +8,1%).
Lazio e Lombardia sono le regioni che crescono maggiormente rispetto al 2022, visto il sostenuto incremento delle presenze turistiche delle citta' di Roma e Milano.»;
che appare evidente come l'oggettivo progressivo incremento dei flussi dei passeggeri del trasporto ferroviario, registratosi negli ultimi dieci anni, e la intervenuta diversificazione della tipologia di utenti del servizio (lavoratori pendolari, liberi professionisti/imprenditori, cittadini, turisti), abbia determinato un potenziamento degli effetti delle azioni di sciopero, producendo disagio su un aumentato bacino di utenza, ed abbia altresi' un impatto trasversale, dal punto di vista della dimensione temporale, su tutti i giorni della settimana;
che l'incremento della mobilita' ferroviaria nelle giornate festive, oltre che ad un aumento dei flussi turistici, e' correlato ad un generale mutamento dei costumi sociali, recepito dallo stesso legislatore che, con l'art. 31, comma 1, del decreto-legge n. 201/2011 (Decreto salva-Italia), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, ha realizzato una piena liberalizzazione dei giorni e orari di apertura degli esercizi commerciali e rimosso qualsiasi limite all'apertura degli stessi nelle giornate festive, con conseguente aumento della circolazione delle persone, anche sulle linee ferroviarie, sia per esigenze di lavoro, sia per esigenze personali e familiari, il cui soddisfacimento e' favorito da un sistema complessivo - di maggiore compatibilita' con la vita lavorativa - che garantisce un piu' ampio accesso ai servizi alla persona;
che tale dato trova conferma nell'analisi realizzata dall'Ufficio studi della CGIA di Mestre (ricercabile all'indirizzo https://www.cgiamestre.com/wp-content/uploads/2017/04/DOM-LAVORO.pdf) da cui si ricava che gia' nel 2016, erano 4,7 milioni gli italiani che lavoravano di domenica;
che anche i dati acquisiti da questa Autorita' in fase di istruttoria confermano che, rispetto all'epoca di adozione dell'accordo di settore, e' significativamente aumentata la domanda di mobilita' in corrispondenza delle giornate festive. Dalle ultime rilevazioni della societa' Ferrovie dello Stato Italiane risulta infatti che dal 2019 al 2024 le percentuali medie di utenti che circolano nelle giornate festive rispetto ai passeggeri delle giornate feriali si attestano ben al di sopra del 50%, con un trend di crescita costante;
Ritenuto
che la legge affida in prima istanza all'autonomia collettiva delle parti sociali il compito di disciplinare la materia dell'esercizio del diritto di sciopero;
che, nel corso del procedimento, e' emersa l'impossibilita' tra le parti di addivenire ad una revisione consensuale dell'art. 4 dell'Accordo del 1999;
che, in mancanza di un accordo tra le parti, vi e' un obbligo, a carico della Commissione, di determinare quali siano le regole idonee a realizzare finalita' e obiettivi della legge, («La Commissione .... valuta .... l'idoneita' delle prestazioni indispensabili» art. 13, comma 1 lettera a)), secondo i criteri generali individuati dal legislatore: il contemperamento degli interessi e l'effettivita' nel loro contenuto essenziale dei diritti della persona (art. 1, comma 2);
che la Commissione intende intervenire su alcuni aspetti dell'Accordo nazionale del 23 novembre 1999 che, per le ragioni sopra indicate, appaiono non piu' adeguati a garantire un equilibrato contemperamento tra il diritto di sciopero e la liberta' di circolazione;
che, in particolare, la regola di cui all'art. 4.2.1. dell'Accordo nazionale del 23 novembre 1999 - che, con riferimento al trasporto ferroviario regionale, limita ai soli giorni feriali la garanzia del servizio nelle fasce orarie di maggiore flusso di passeggeri e non prevede la medesima tutela degli utenti quando lo sciopero e' effettuato nei giorni festivi - e' stata concepita in un contesto socio-organizzativo ormai superato;
che, pertanto, non trova piu' alcuna giustificazione una distinzione per «giorni feriali/giorni festivi» nella previsione di soglie minime di servizio da garantire in occasione degli scioperi che interessino il servizio di trasporto regionale;
che, sotto tale aspetto, non appare congrua, in termini di adeguato contemperamento tra l'esercizio del diritto di sciopero e il godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti, l'assenza di un'adeguata tutela e garanzia di servizi minimi in caso di scioperi nelle giornate festive, alla luce delle mutate esigenze di mobilita' degli utenti, come testimoniato dall'aumento della mobilita' ferroviaria nelle giornate festive;
che, con particolare riferimento alle fasce orarie di garanzia nei giorni festivi, occorre tenere conto dei bisogni di mobilita' e delle tipologie di utenti del servizio che appaiono piu' eterogenei e diversificati rispetto a quelli che caratterizzano la mobilita' nei giorni feriali (essenzialmente pendolare);
che il servizio di trasporto ferroviario e' stato incluso nell'ambito di applicazione della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni ed integrazioni, in quanto funzionale alla soddisfazione della liberta' di circolazione, garantita dall'art. 16 della Costituzione. Tale diritto costituzionale e' riconosciuto a tutti i soggetti e garantisce la possibilita' di muoversi liberamente nell'ambito del territorio della Repubblica e di soggiornare in qualunque luogo, salve le limitazioni che la legge stabilisce «in via generale e per motivi di sanita' o di sicurezza», specificando, inoltre, che non e' ammessa alcuna limitazione della liberta' di circolazione e soggiorno per ragioni politiche. Il comma secondo dell'art. 16 della Costituzione disciplina invece la liberta' di espatrio. Ne' la Costituzione, ne' tanto meno l'art. 1, comma 2, lettera b) legge n. 146 del 1990, (che all'art. 16 della Costituzione rinvia), subordinano il riconoscimento della tutela costituzionale alla ricorrenza di tassative ragioni e/o motivazioni per le quali la liberta' viene esercitata. Conseguentemente, risulta irrilevante, ai fini della tutela della liberta' di circolazione, il fatto che la circolazione avvenga per ragioni lavorative ovvero per motivi turistici;
che l'estensione delle fasce di garanzia nel trasporto regionale alle ipotesi di scioperi nelle giornate festive, risulta altresi' necessaria, ai fini dell'allineamento della normativa (secondaria) nazionale in materia di sciopero nel settore del trasporto ferroviario alle regole sovraordinate di carattere comunitario (peraltro, di diretta applicabilita'), definite dai regolamenti CE sopra richiamati, che prescrivono un obbligo di riprotezione dell'utente in caso di cancellazione del proprio viaggio e che, secondo quanto evidenziato dall'Autorita' di regolazione dei trasporti, sarebbe precluso, a priori, a normativa vigente, in caso di scioperi nelle giornate festive, non essendo previste in tali evenienze fasce di garanzia;
che l'intervento nei termini anzidetti ha quindi lo scopo di prevenire ulteriori violazioni alle regole del diritto comunitario suscettibili di dare luogo a procedure di infrazione a carico del nostro Paese;
che, peraltro, le discipline che regolamentano l'esercizio del diritto di sciopero negli altri settori dei trasporti - alle cui previsioni la Commissione deve fare riferimento, secondo quanto prescritto dall'art. 13, comma 1, lettera a) della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni («La Commissione, al fine della provvisoria regolamentazione di cui alla presente lettera, deve tenere conto delle previsioni degli atti di autoregolamentazione vigenti in settori analoghi o similari nonche' degli accordi sottoscritti nello stesso settore dalle organizzazioni sindacali comparativamente piu' rappresentative sul piano nazionale») - non prevedono differenziazioni sulle prestazioni indispensabili da garantire a seconda che si tratti di giornate feriali e festive. Al contrario, tanto nella disciplina del Trasporto aereo (cfr. art. 9, della regolamentazione provvisoria approvata con deliberazione n. 14/387, rubricato «Collocazione oraria delle astensioni dal lavoro» secondo il quale «Ad eccezione dei servizi aeroportuali sub B (Servizi di sicurezza aeroportuale), C (Servizi aeroportuali accessori) di cui all'art. 1, comma 2, e dei servizi professionali di supporto tecnico-legale e amministrativo alla navigazione aerea, in tutti gli altri servizi compresi nel campo di applicazione della presente regolamentazione provvisoria (trasporto aereo di passeggeri, assistenza al volo e servizi strumentali; servizi aeroportuali, radiomisure e servizi di assistenza e Settore trasporto aereo manutenzione degli impianti e dei sistemi utilizzati per il controllo del traffico aereo e' garantita piena e regolare funzionalita' in due fasce orarie (antimeridiana e pomeridiana) di tre ore ciascuna, coincidenti con le fasce orarie in cui e' garantita la partenza regolare dei voli, o comunque funzionali a garantire la regolarita' di tutti i voli in partenza e in arrivo nelle fasce orarie: 7-10 e 18-21), quanto nella disciplina del trasporto pubblico locale (art. 12, lettera B dell'accordo 28 febbraio 2018, valutato idoneo con deliberazione n. 18/138) rubricato «Durata e modalita' dello sciopero» secondo il quale «Dovra' essere garantito il servizio completo, articolato su due fasce per un totale di sei ore, coincidenti con i periodi di massima richiesta dell'utenza o con le esigenze di particolari categorie di utenti, per le quali il servizio si pone come essenziale (lavoratori e studenti, aree rurali e montane, aree a vocazione turistica, caserme, aree industriali, ospedali, cimiteri). La collocazione oraria delle fasce sara' definita con accordo tra le parti a livello aziendale. A livello aziendale, le parti possono anche individuare piu' di due fasce di servizio completo entro il limite di sei ore complessive)», il sistema delle fasce orarie per la garanzia dei servizi minimi opera indifferentemente senza distinzioni tra giorni feriali e festivi;
che, avuto riguardo alla nuova organizzazione del sistema dei trasporti e, in particolare, in ragione dell'introduzione dell'Alta velocita' e della stretta interdipendenza tra le diverse linee di percorrenza, si e' determinata l'esigenza di un'armonizzazione delle prestazioni indispensabili da garantire, in termini percentuali, assicurando i medesimi livelli di garanzia del servizio sul trasporto regionale e sulla lunga percorrenza;
che tale soluzione e' altresi' giustificata dal significativo incremento degli utenti del servizio ferroviario, rispetto al tempo in cui e' stato concluso il vigente accordo, che ha determinato un potenziamento della capacita' delle azioni di sciopero di provocare disagi all'utenza, con conseguente necessita' di elevare il livello delle prestazioni indispensabili garantite, con specifico riferimento alle linee di media e lunga percorrenza;
che, in mancanza di un accordo tra le parti, risulta necessario e urgente, quantomeno, procedere ad una parziale revisione delle disposizioni in materia di prestazioni indispensabili di cui all'Accordo nazionale del settore ferroviario del 23 novembre 1999 (modificato e integrato in data 18 aprile 2001 e in data 29 ottobre 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 86 del 12 aprile 2002), al fine di assicurare nel trasporto regionale, anche nei giorni festivi, servizi adeguati nelle fasce orarie di massima utenza dei passeggeri, secondo i volumi normalmente offerti, e individuare un criterio che assicuri, in misura percentuale proporzionale, un livello minimo di servizio in caso di sciopero sulla lunga percorrenza, allineandolo a quello del trasporto regionale;
Adotta
ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a), della legge n. 146 del 1990, come modificata dalla legge n. 83 del 2000, la seguente:
Regolamentazione provvisoria delle prestazioni indispensabili da
garantire in caso di sciopero del personale dipendente del Gruppo
Ferrovie dello Stato Italiane.
Art. 1.
Il punto 4.2.1. dell'Accordo nazionale del settore ferroviario del 23 novembre 1999, (modificato e integrato in data 18 aprile 2001 e in data 29 ottobre 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 86 del 12 aprile 2002) e' sostituito dal seguente: «4.2.1. Nei giorni feriali e festivi devono essere assicurati servizi adeguati nelle fasce orarie di massima richiesta dei passeggeri, secondo i volumi normalmente offerti a tale settore di utenza. Le fasce orarie di garanzia sono individuate come segue: 6,00-9,00 - 18,00-21,00 nei giorni feriali; 7,00-10,00 - 18,00-21,00 nei giorni festivi.».
Art. 2.
Il punto 4.2.2. dell'Accordo nazionale del settore ferroviario del 23 novembre 1999, (modificato e integrato in data 18 aprile 2001 e in data 29 ottobre 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 86 del 12 aprile 2002) e' sostituito dal seguente: «4.2.2. Nei giorni feriali e festivi, fatto salvo, per questi ultimi, quanto previsto al successivo punto 4.2.4., deve essere assicurata la circolazione di treni a lunga/media percorrenza (Intercity e Alta velocita') nella misura minima di un numero di coppie di treni al giorno sulle principali direttrici, in misura percentuale corrispondente al livello di prestazioni indispensabili da assicurare durante lo sciopero nel trasporto ferroviario regionale. Tali treni dovranno essere garantiti fino all'arrivo alla stazione di destinazione.».
Dispone
la notifica della presente delibera al Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, ad Agens ed alle Segreterie nazionali delle Organizzazioni sindacali Filt Cgil, Fit Cisl, Uiltrasporti, Ugl Ferrovieri, Slm Fast Confsal, Orsa Ferrovie, Usb Lavoro Privato, Cub Trasporti, Cobas e Sgb, ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a) della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni;
la trasmissione della presente delibera alle associazioni dei consumatori e degli utenti, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 e successive modificazioni, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nonche', per conoscenza, ai presidenti delle camere e al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera n), della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni;
Dispone, altresi'
la pubblicazione della regolamentazione provvisoria delle prestazioni indispensabili da garantire in caso di sciopero del personale dipendente del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane e della presente delibera nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nonche' sul sito internet della Commissione.
Roma, 30 gennaio 2025
La Presidente: Bellocchi
__________
(1) Consultabile all'indirizzo
https://esploradati.istat.it/databrowser/#/it
(2) Consultabile all'indirizzo
https://www.isfort.it/wp-content/uploads/2023/12/RapportoMobilita
2023_Def.pdf
(3) Consultabile all'indirizzo https://www.mit.gov.it/node/19507
(4) Consultabile all'indirizzo
https://www.ministeroturismo.gov.it/comunicato-congiunto-mitur-is
tat-relativo-allandamento-turistico-in-italia-nel-2023-prime-stim
e-regionali/
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