Gazzetta n. 202 del 24 agosto 2021 (vai al sommario) CORTE DEI CONTI DELIBERA 21 luglio 2021 Linee guida e relativo questionario per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del sindaco delle citta' metropolitane e del presidente delle province sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'esercizio 2020, ai sensi dell'articolo 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. (Delibera n. 13/SEZAUT/2021/INPR). LA CORTE DEI CONTI Sezione delle autonomie Nell'adunanza del 21 luglio 2021; Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e le successive modificazioni; Visto, in particolare, l'art. 148 del citato decreto legislativo n. 267/2000, novellato dalla lettera e) del comma 1, dell'art. 3, del decreto-legge n. 174/2012, cosi' come modificato dall'art. 33 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 116; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ed in particolare l'art. 11-bis; Visto l'art. 1, comma 50, della legge n. 56/2014; Vista la deliberazione n. 18/SEZAUT/2020/INPR, recante linee di indirizzo per i controlli interni durante l'emergenza da COVID-19; Vista la deliberazione n. 20/SEZAUT/2020/INPR, depositata il 28 dicembre 2020, con la quale e' stato approvato il programma delle attivita' di controllo per l'anno 2021; Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 21058 del 13 luglio 2021 di convocazione in video conferenza dell'odierna adunanza della Sezione delle autonomie; Udito il relatore, consigliere Marcello Degni; Delibera: di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte integrante della presente deliberazione, riguardanti le linee guida e il relativo questionario per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del sindaco delle citta' metropolitane e del presidente delle province sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'esercizio 2020. La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Cosi' deliberato in Roma nell'adunanza del 21 luglio 2021. Il presidente: Carlino Il relatore: Degni Depositata in segreteria il 27 luglio 2021 Il dirigente: Galli   Allegato LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI ANNUALI DEL SINDACO DEI COMUNI CON POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI, DEL SINDACO DELLE CITTA' METROPOLITANE E DEL PRESIDENTE DELLE PROVINCE SUL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI INTERNI NELL'ESERCIZIO 2020 (ai sensi dell'art. 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)) 1. Il corretto funzionamento del sistema dei controlli interni costituisce il miglior presidio per l'osservanza degli obblighi di finanza pubblica posti a tutela dei principi di equita' intergenerazionale e di stabilita' finanziaria, oltreche' per la salvaguardia dell'integrita' e della trasparenza della gestione delle risorse finanziarie pubbliche assegnate alle autonomie territoriali. In un contesto di crescenti difficolta' economiche e finanziarie, l'adozione di un efficace sistema di controlli interni rappresenta, altresi', lo strumento migliore per rispondere alle esigenze conoscitive del decisore politico e amministrativo, nonche' per soddisfare i bisogni della collettivita' amministrata. Attivando il processo di autovalutazione dei propri sistemi di pianificazione-programmazione e controllo nonche' dei cicli erogativi in termini di apporto quantitativo e qualitativo, l'ente puo', infatti, ottimizzare le proprie performance attraverso un articolato flusso informativo che, partendo dagli obiettivi strategici, e' in grado di individuare ed alimentare gli obiettivi operativi in un quadro organizzativo piu' strutturato e consapevole. E' noto, peraltro, che il mancato esercizio della funzione pubblica di controllo interno, di converso, aumenta il rischio di alterazioni nei processi decisionali e programmatori, indebolisce le scelte gestionali ed organizzative, riduce il presidio sugli equilibri di bilancio e la regolarita' della gestione, ed impedisce, in ultima analisi, al controllore esterno di fare affidamento sulla qualita' della rendicontazione economica e finanziaria dell'ente. Per garantire l'efficacia del sistema dei controlli interni e' necessario che le amministrazioni affrontino lo schema di relazione - questionario evitando la logica del mero adempimento formale. La rappresentazione delle dinamiche delle amministrazioni nelle diverse tipologie di controllo deve fare emergere punti di forza e debolezza, potenzialita' e rischi, al fine di fornire elementi utili per la diffusione delle buone pratiche e la correzione delle criticita', che potranno essere messi efficacemente a sistema nel referto della Sezione delle autonomie che seguira' la compilazione. Allo scopo di promuovere modelli di governance piu' innovativi e responsabili, le presenti linee guida e lo schema di relazione-questionario sul funzionamento del sistema dei controlli interni nell'esercizio 2020 intendono offrire, ai sindaci delle citta' metropolitane e dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, nonche' ai presidenti delle province, uno strumento ricognitivo approfondito, stabile e ricorrente per la raccolta di dati omogenei e comparabili basati su criteri univoci idonei a fornire una visione d'insieme su cui fondare valutazioni di adeguatezza, affidabilita' ed efficacia circa il sistema dei controlli realizzato nel corso del tempo dai singoli enti. 2. L'esigenza di stabilita' e di omogeneita' del dato ricognitivo, utile anche per i necessari raffronti in serie storica, non puo', tuttavia, prescindere da un adeguato riferimento al contesto organizzativo e gestionale nel quale trovano attuazione le diverse tipologie di controlli interni. In questa prospettiva, le ripercussioni prodotte dall'emergenza legata alla crisi epidemiologica da COVID sembrano essere destinate ad incidere in modo particolarmente significativo sul quadro di detti controlli, in considerazione principalmente dell'esigenza di adattarne la struttura organizzativa e le modalita' di gestione delle prestazioni lavorative, allo scopo di garantire la tutela della salute del relativo personale dipendente. Per affrontare la complessita', l'estensione e le criticita' conseguenti a tale situazione emergenziale, la Sezione delle autonomie ha inteso offrire un ulteriore supporto operativo agli organi e alle strutture di controllo interno degli enti territoriali attraverso l'adozione di specifici criteri d'indirizzo e di orientamento volti a dotare i controlli di piu' adeguati strumenti (organizzativi, informatici e metodologici) per contrastare efficacemente le emergenze attuali e future. In particolare, con la deliberazione n. 18/SEZAUT/2020/INPR, recante «Linee di indirizzo per i controlli interni durante l'emergenza da Covid-19», la Corte dei conti ha voluto evidenziare alcuni alert su aree o aspetti significativi della gestione i cui esiti potrebbero rischiare di compromettere, in assenza di opportune interazioni sinergiche tra i controlli, il perseguimento degli equilibri di bilancio, con pesanti ricadute sul sistema economico e finanziario dell'ente. Il mutato contesto organizzativo e gestionale, infatti, ha indotto gli enti a cercare di contenere gli effetti, diretti ed indiretti, dell'emergenza epidemiologica con ripetuti interventi sul piano della programmazione di bilancio, onde evitare possibili squilibri finanziari conseguenti alla crisi del sistema produttivo territoriale ed ai provvedimenti di rinvio delle scadenze dei principali adempimenti contabili. Cruciale, in questo frangente, e' il ruolo del responsabile del servizio economico-finanziario, chiamato non soltanto ad effettuare una prudente ricognizione delle risorse finanziarie disponibili, ma anche ad individuare il fabbisogno finanziario dell'ente nonche' l'eventuale disavanzo prospettico emergente dal quadro di riferimento gestionale. Ad esso e' altresi' affidato il difficile compito di garantire il finanziamento delle spese obbligatorie e indifferibili, oltreche' degli interventi richiesti dall'emergenza in corso, senza compromettere la corretta contabilizzazione e l'effettivo utilizzo dei finanziamenti con vincolo di destinazione. Alla struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati compete invece l'adozione consapevole e ragionata dei provvedimenti «adeguati» richiesti dall'art. 14 del TUSP, al fine di garantire la continuita' dei servizi pubblici di interesse generale e predisporre piani di risanamento idonei a sostenere il sistema socioeconomico territoriale. Allo stesso modo, sul piano del controllo strategico, occorrera' esaminare le varianti all'impostazione originaria del bilancio di previsione ed individuare le risorse e gli interventi ritenuti prioritari, con valutazione degli impatti strategici e operativi dei relativi rischi. La necessita' di adeguare gli obiettivi assegnati alle mutate esigenze e modalita' di svolgimento delle attivita' riguarda anche il controllo di gestione, nell'ambito del quale sarebbe utile stimare gli effetti della prosecuzione delle modalita' di «lavoro agile» rispetto alle tradizionali modalita' di lavoro e il possibile impatto dei processi di lavoro a distanza sull'intera organizzazione di lavoro. In questa fase, accanto alla necessita' di potenziare gli strumenti di accesso e di monitoraggio delle attivita' e dei servizi a garanzia della sicurezza degli ambienti e delle persone, andrebbero altresi' effettuate opportune analisi dirette a verificare la coerenza degli obiettivi di gestione e dei risultati raggiunti con l'evoluzione in atto, nonche' l'appropriatezza degli indicatori adottati e il livello degli standard di qualita' programmati. Il tempestivo aggiornamento del modello organizzativo, prodotto dalla necessita' di conformarsi alle modifiche del quadro normativo di riferimento o di revisione degli assetti operativi dell'ente, richiede piu' frequenti interlocuzioni tra gli organi di controllo interno e l'amministrazione, al fine sia di mitigare i rischi di contagio tra i lavoratori sia di fornire una piu' chiara visione delle reali possibilita' di interventi di spesa o di rinvio/riduzione di entrate tributarie e tariffarie conseguenti alle forti sollecitazioni provenienti dal territorio. Per questi ed altri temi gestionali legati all'emergenza da Covid-19, qui succintamente richiamati, si fa rinvio alla piu' diffusa trattazione contenuta nella citata deliberazione n. 18/SEZAUT/2020/INPR, approvata dalla Sezione delle autonomie in data 7 ottobre 2020. 3. La circolarita' delle informazioni e il progressivo miglioramento dei processi di analisi interna rispondono all'esigenza di procedere piu' speditamente lungo il percorso di evoluzione dei sistemi di pianificazione, misurazione e valutazione della performance a supporto dei processi decisionali. In questa direzione, e' essenziale implementare una sinergica collaborazione fra le diverse metodologie di controllo, con relativo affinamento dei metodi e dei contenuti delle pertinenti tipologie coinvolte nel processo integrativo. Nell'intento di promuovere tale processo sinergico, l'ottica delle presenti linee guida continua ad insistere su un'analisi piu' integrata, volta a mettere in relazione le funzionalita' delle singole tipologie di controllo. A questo scopo, i diversi controlli vengono osservati come un unico sistema di misurazione integrato, in grado cioe' di raccordare tra loro, per ciascuna attivita' gestionale, l'insieme dei diversi indicatori di cui ciascun tipo di controllo e' dotato. Affinche' tale integrazione sia effettiva, e' necessario, pero', che i loro contenuti siano coerenti e conseguenti, come fasi successive di elaborazione di un report unitario su cui fondare, in modo sostanziale, i processi decisionali dell'ente. In quest'ottica, si e' inteso dare al questionario una impostazione idonea ad assicurare evidenza tanto alla fase di pianificazione degli obiettivi quanto alla fase di rendicontazione dei risultati. Al centro di questa impostazione vi e' soprattutto l'esigenza di far emergere, attraverso il raffronto tra i diversi ambiti operativi del controllo, il profilo caratteristico del sistema attuato dal singolo ente, la sua conformita' al disposto normativo e la capacita' di incidere efficacemente sui processi in atto sviluppando nuove sinergie. Cio' anche al fine di incoraggiare le amministrazioni ad individuare le criticita' e le lacune del sistema, valutarne il complessivo rischio di controllo e proporre le soluzioni correttive piu' adeguate. E' essenziale, infatti, che le attivita' di controllo portino ad evidenza il livello di errore, di difformita' e di mancato raggiungimento degli obiettivi che e' connaturato a ciascuna attivita' gestionale, affinche' tale livello possa essere valutato nel suo complesso, compreso nelle sue determinanti causali e preso in considerazione nei processi decisionali dell'ente. Il rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicita' dell'azione amministrativa, d'altronde, dipende da queste buone pratiche, alle quali e' strettamente legata la capacita' dell'ente di realizzare gli obiettivi programmati rispettando i tempi e valorizzando le risorse assegnate attraverso il continuo miglioramento della qualita' e della quantita' dei servizi. 4. Il sistema dei controlli interni necessita di opportuni adeguamenti per renderlo piu' rispondente alle esigenze nascenti dalla crisi indotta dall'emergenza epidemiologica, che si e' sviluppata nel corso del 2020 (e sta interessando anche il 2021). Allo stesso tempo lo schema di relazione-questionario conserva in buona parte inalterato il contenuto delle linee guida approvate gli scorsi anni, essendosi stabilizzato, dopo la riforma del 2012, il tessuto normativo di riferimento. Il questionario risponde, principalmente, all'esigenza di cogliere le principali modalita' attuative del sistema dei controlli interni che le diverse realta' territoriali hanno adottato, permettendo cosi' di analizzarne il funzionamento ed i risultati raggiunti. Appare, tuttavia, necessario inserire una specifica appendice - i cui contenuti sono ricavati dalla deliberazione n. 18/2020 della Sezione delle autonomie - per analizzare gli effetti della pandemia sui controlli interni. Siffatta analisi potra', con eventuali aggiustamenti, essere riproposta anche per il 2021. Altro elemento di novita', destinato a stabilizzarsi dopo l'emergenza sanitaria e' rappresentato dall'impiego del lavoro agile. Per cogliere gli effetti di questa importante innovazione organizzativa sono stati formulati taluni quesiti specifici inseriti in una appendice aggiuntiva. Il nuovo schema di relazione, strutturato in un questionario a risposta sintetica, e' organizzato in 8 sezioni, dedicate alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno dei profili di seguito indicati: la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed effettiva operativita' dei controlli in conformita' alle disposizioni regolamentari, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono particolari riferimenti al numero dei report da produrre e ufficializzare, alle criticita' emerse e alle azioni correttive avviate; la seconda sezione (Controllo di regolarita' amministrativa e contabile) e' volta ad intercettare le eventuali problematiche presenti nell'esercizio del controllo di regolarita' tecnica e contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale, nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati nell'esercizio e nell'adozione delle misure consequenziali facenti capo ai responsabili dei settori in cui l'amministrazione locale risulta articolata; la terza sezione (Controllo di gestione) contiene domande correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di contesto, con approfondimenti sull'utilizzo dei report periodici, sulla natura degli indicatori adottati, sul tasso medio di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale e sul grado complessivo di raggiungimento degli obiettivi operativi dell'azione amministrativa; la quarta sezione (Controllo strategico) e' intesa, invece, a sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine all'attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di programmazione; la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato svolgimento dei controlli finanziari e per l'attuazione delle misure di salvaguardia degli equilibri di bilancio; la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati) contiene domande dirette a verificare il grado di operativita' della struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del monitoraggio, i profili organizzativi e finanziari, la valutazione del rischio aziendale e la tipologia degli indicatori applicati; la settima sezione (Controllo sulla qualita' dei servizi) e' diretta, infine, ad evidenziare se i controlli di qualita' che si spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustivita', con approfondimenti sull'appropriatezza degli indicatori adottati, il livello degli standard di qualita' programmati, la misurazione della soddisfazione percepita dagli utenti, l'effettuazione di indagini di benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders; L'appendice COVID e' strettamente connessa agli specifici controlli che si sono resi necessari per fronteggiare le sfide dell'emergenza, adeguandoli sotto svariati profili (programmazione, metodologie, implementazione di aree specifiche di controllo). L'appendice lavoro agile disciplina i controlli con riguardo ad uno dei principali «effetti collaterali» dell'emergenza sanitaria, ovvero il c.d. «smart working». La trattazione dei quesiti sul lavoro agile in una separata appendice e' dettata dalla consapevolezza che tale nuovo approccio dell'organizzazione del lavoro, fondato su aspetti di flessibilita', autonomia e collaborazione del dipendente, rimarra', finita l'emergenza, una modalita' alternativa allo svolgimento della prestazione lavorativa «in presenza». Ciascuna sezione e' corredata da uno spazio NOTE, posto dopo i quesiti, dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior comprensione delle informazioni, ovvero all'inserimento di informazioni integrative di carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a specifici quesiti, ritenuti utili a rappresentare situazioni caratteristiche o peculiari. 5. Dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle autonomie sulle risposte fornite dagli enti al questionario allegato alle linee guida per l'esercizio 2019 e' emersa, tuttavia, la diffusa tendenza a fornire risposte talvolta discordanti tra loro (se non addirittura inconciliabili), tali da richiedere ripetute indagini istruttorie da parte di questa sezione e delle sezioni regionali interessate, intese ad ottenere chiarimenti ed eventuali rettifiche da parte dei relativi compilatori. In ordine a tali esigenze, si e' ritenuto di eseguire sul questionario un limitato numero di interventi correttivi volti a precisare il contenuto di alcuni quesiti e a guidare il compilatore verso una piu' agevole e consapevole scelta tra le opzioni di risposta. Resta comunque inteso che le sezioni regionali competenti, laddove dalle risposte degli enti dovessero ravvedere gli estremi di un ridotto grado di affidabilita' nel funzionamento del sistema di controlli interni da essi adottato, impegneranno le suddette amministrazioni in controlli piu' serrati diretti a ridurre il rischio di possibili ricadute sugli equilibri di bilancio e sulla sana gestione finanziaria dell'ente. 6. Resta ferma, altresi', la facolta' per le sezioni regionali di controllo di integrare le informazioni contenute nel presente schema di relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati. Tali integrazioni istruttorie non dovranno, comunque, compromettere l'integrita' del contenuto e del formato originale del documento scaricabile dall'applicativo «Con.Te.» (Contabilita' territoriale), che garantisce, come detto, il riversamento delle informazioni in uno specifico database. Nella stessa ottica, presso le sezioni giurisdizionali regionali, in forza del comma 4, art. 148 del Tuel, potranno essere attivati giudizi per l'irrogazione di sanzioni agli amministratori nel caso le Sezioni di controllo dovessero rilevare l'assenza o l'inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di controllo interno adottati dagli enti. Appare utile ribadire, infine, che, in ottemperanza a quanto previsto dal combinato disposto di cui agli articoli 148 e 156 TUEL, il presente schema di relazione sul sistema dei controlli interni relativi al 2020 si riferisce a tutti i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, a tutte le citta' metropolitane e a tutte le amministrazioni provinciali. Ai sensi dell'art. 11-bis, decreto-legge n. 174/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, l'obbligo di invio del questionario alla Corte dei conti deve intendersi riferito, altresi', ai comuni ed alle province e citta' metropolitane ricomprese nel territorio delle regioni a statuto speciale nonche' agli enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano. 7. In ordine alle modalita' di compilazione e di invio della relazione-questionario sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'esercizio 2020, come per il precedente anno, sara' necessario accedere al sistema «Con.Te.», dal quale scaricare e, successivamente, trasmettere compilato il documento contenente lo schema di relazione sempre mediante l'applicativo «Con.Te.». A tal fine, occorre collegarsi al sito della Corte dei conti, area «Servizi», attraverso il link https://servizionline.corteconti.it/_e successivamente alla piattaforma di finanza territoriale «FITNET» (Finanza territoriale network), tramite utenza SPID di 2° livello, per poi accedere al sistema «Con.Te.», da cui scaricare il file dal box Utilita' → Schemi/Modelli. Gli utenti sprovvisti di un «profilo» sui sistemi FITNET saranno automaticamente indirizzati ad una pagina di profilazione per l'accreditamento. Prima della compilazione della relazione-questionario, occorre procedere alla denominazione del file secondo il seguente schema: REGIONE_SIGLA PROVINCIA_ENTE_Controlli_Interni_2020 es. 1 EMILIA_ROMAGNA_MO_MODENA_Controlli_Interni_2020; es. 2 EMILIA_ROMAGNA_MO_A.P. MODENA_Controlli_Interni_2020; es. 3 LAZIO_RM_C.M. ROMA_Controlli_Interni_2020. Per la restituzione della relazione, occorrera' invece selezionare, sempre attraverso il sistema «Con.Te», la funzione «Invio da EETT» presente nel menu' «Documenti». Nel caso dovesse essere necessario il ricaricamento di documenti gia' trasmessi che abbiano in comune, con la precedente versione, identiche caratteristiche (quali: esercizio, fase, utente, ente, tipo documento, nome file, estensione), le versioni successive del file gia' trasmesso dovranno essere rinominate aggiungendo in calce, rispettivamente, il suffisso: V2, V3 etc. (es. EMILIA_ROMAGNA_MO_MODENA_Controlli_Interni_2020_V2). In proposito, si richiama l'attenzione sulla necessita' che la presente relazione-questionario riguardante i controlli svolti nell'anno 2020 sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate modalita', entro il 31 dicembre 2021, salvo termine piu' breve eventualmente stabilito dalle sezioni regionali per gli enti territoriali di rispettiva competenza. La sezione comunichera' la data dalla quale sara' resa disponibile agli utenti la versione on-line del questionario, con apposito avviso che sara' pubblicato sulla piattaforma FitNet.   Schema SCHEMA PER IL REFERTO ANNUALE DEL SINDACO DEI COMUNI CON POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI, DEL SINDACO DELLE CITTA' METROPOLITANE E DEL PRESIDENTE DELLE PROVINCE SUL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI INTERNI NELL'ESERCIZIO 2020 (ART. 148 TUEL) Parte di provvedimento in formato grafico