Gazzetta n. 196 del 22 agosto 2019

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CORTE DEI CONTI

DELIBERA 22 luglio 2019

Linee guida per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del sindaco delle citta' metropolitane e del presidente delle province sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'esercizio 2018, ai sensi dell'articolo 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL). (Delibera n. 22/SEZAUT/2019/INPR).

LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 22 luglio 2019;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e le successive modificazioni;
Visto, in particolare, l'art. 148 del citato decreto legislativo n. 267/2000, novellato dalla lettera e) del comma 1, dell'art. 3, del decreto-legge n. 174/2012, cosi' come modificato dall'art. 33 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 116;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ed in particolare l'art. 11-bis;
Visto l'art. 1, comma 50 della legge n. 56/2014;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie n. 3/SEZAUT/2019/INPR, depositata il 4 gennaio 2019, con la quale e' stato approvato il programma delle attivita' di controllo per l'anno 2019;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 472 del 16 luglio 2019 di convocazione dell'odierna adunanza della Sezione delle autonomie;
Uditi i relatori, Consiglieri Francesco Uccello e Dario Provvidera;

Delibera:
di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte integrante della presente deliberazione, riguardanti le linee guida e il relativo questionario per le relazioni annuali del Sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del Sindaco delle citta' metropolitane e del Presidente delle province sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'esercizio 2018.
La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.

Cosi' deliberato in Roma nell'adunanza del 22 luglio 2019.
Il Presidente: Buscema
I relatori: Uccello - Provvidera
Depositata in segreteria il 29 luglio 2019
Il dirigente: Prozzo

LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI ANNUALI DEL SINDACO DEI COMUNI CON
POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI, DEL SINDACO DELLE CITTA'
METROPOLITANE E DEL PRESIDENTE DELLE PROVINCE SUL FUNZIONAMENTO DEL
SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI INTERNI NELL'ESERCIZIO 2018, AI
SENSI DELL'ART. 148 DEL DECRETO LEGISLATIVO 18 AGOSTO 2000, N. 267
- TUEL.

1. Il rafforzamento dei controlli interni degli enti locali e' un'esigenza imprescindibile per la salvaguardia dell'integrita' e della trasparenza della gestione delle risorse finanziarie pubbliche assegnate alle autonomie territoriali.
Il sistema dei controlli interni costituisce, infatti, il necessario contrappeso dell'autonomia concessa ai livelli di Governo territoriali dalla riforma del titolo V della Costituzione introdotta con la legge n. 3 del 2001, specie dopo l'entrata in vigore della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha introdotto la disciplina del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale.
Il rispetto degli obblighi di finanza pubblica, posti a tutela dei principi di equita' intergenerazionale e di stabilita' finanziaria, presuppone che gli organi di vertice degli Enti dispongano delle informazioni necessarie per valutare appieno l'andamento della gestione e, nel caso, apportare le opportune misure correttive in presenza di criticita' e disfunzioni. Sotto questo profilo, i controlli interni rappresentano un presidio fondamentale per la sana gestione, in quanto utili ad assicurare l'efficacia e l'efficienza delle attivita' operative (controllo di gestione), l'attendibilita' del reporting finanziario (controllo amministrativo-contabile), il consolidamento dei risultati delle gestioni (controllo sugli organismi partecipati) e la coerenza degli stessi sia con i risultati attesi (controllo strategico) sia con le aspettative degli utilizzatori finali dei servizi erogati (controllo di qualita').
Il mancato esercizio della funzione pubblica di controllo interno, oltre a ridurre il presidio sugli equilibri di bilancio e la regolarita' della gestione, rischia di alterare i processi decisionali e programmatici, nonche' di indebolire le scelte gestionali ed organizzative, con conseguente pericolo di frodi, abusi, sprechi o, semplicemente, cattiva amministrazione delle risorse e del patrimonio dell'Ente. A livello contabile, poi, aumenta il rischio di manipolazioni o errori nella registrazione delle transazioni giornaliere, con conseguente impossibilita' per il controllore esterno di fare assegnamento sulla qualita' della rendicontazione economica e finanziaria dell'Ente.
2. Al fine di promuovere il piu' corretto esercizio di tale impianto, le presenti linee guida e lo schema di relazione-questionario sul funzionamento del sistema dei controlli interni nell'esercizio 2018 - che i Sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, i Sindaci delle citta' metropolitane e i Presidenti delle province devono trasmettere, ai sensi dell'art. 148 del Tuel, alle Sezioni regionali della Corte dei conti ed alla Sezione delle autonomie - intendono costituire uno strumento ricognitivo approfondito, stabile e ricorrente per la raccolta di dati omogenei e comparabili sul funzionamento dei controlli interni, in quanto basati su criteri univoci utili a fornire una visione d'insieme su cui fondare valutazioni di adeguatezza, affidabilita' ed efficacia circa il sistema dei controlli realizzato nel corso del tempo dai singoli enti.
La puntuale compilazione dello schema di relazione consente, inoltre, una conoscenza analitica degli eterogenei modelli attuativi espressi dalle realta' territoriali, non sempre funzionali al miglioramento del contesto organizzativo e gestionale del singolo Ente, ma, quantomeno, caratterizzati dalla presenza diffusa (anche se non priva di criticita') dei controlli di regolarita', di gestione e sugli equilibri finanziari.
La circolarita' di queste informazioni, oltre ad assicurare il raccordo tra controlli interni e controlli esterni della Corte dei conti, risponde all'esigenza di promuovere negli enti il confronto con l'esperienza di altre Amministrazioni attraverso il raffronto fra contesti operativi omogenei e fra modalita' organizzative e di funzionamento differenti per tipologie di contabilita', strumenti informatici, natura degli indicatori, allocazione degli uffici, composizione del personale, servizi monitorati, report ed esiti conseguiti.
Il progressivo miglioramento dei processi di analisi interna ha implementato, altresi', una sinergica collaborazione fra le diverse metodologie di controllo che, in taluni contesti, e' riuscita a tradursi in indicazioni di sistema, con relativo affinamento dei metodi e dei contenuti delle tipologie di controllo coinvolte nel processo integrativo.
Nell'intento di promuovere tale processo sinergico, l'ottica delle presenti linee guida continua ad insistere su un'analisi piu' integrata, volta a mettere in relazione le funzionalita' delle singole tipologie di controllo, cio' anche al fine di incoraggiare gli enti ad individuare le criticita' e le lacune del sistema, valutarne il complessivo rischio di controllo e proporre le soluzioni correttive piu' adeguate.
3. Lo schema di relazione per l'esercizio 2018 conserva, quindi, le principali caratteristiche di forma e contenuto delle linee guida approvate lo scorso anno, le quali, privilegiando una logica di sistema, hanno inteso dare al questionario una impostazione nuova, piu' idonea a cogliere la forte integrazione esistente fra le varie tipologie dei controlli interni ed a far emergere, attraverso il raffronto tra i diversi ambiti operativi del controllo, il profilo caratteristico del sistema attuato dal singolo Ente, la sua conformita' al disposto normativo e la capacita' di incidere efficacemente sui processi in atto sviluppando nuove sinergie.
A differenza del passato, infatti, lo schema di relazione-questionario rivolge una maggiore attenzione ai momenti di integrazione e raccordo tra le diverse tipologie di controllo, cosi' da offrire una prospettiva unitaria degli adempimenti di carattere organizzativo e funzionale. Al centro di questa impostazione vi e' soprattutto l'esigenza di adeguare la base informativa alle realta' operative emergenti dal monitoraggio degli schemi di relazione, cosi' da assicurare la giusta chiave interpretativa dei processi gestionali in atto e favorire l'acquisizione, l'elaborazione e l'analisi di dati piu' significativi e coerenti. In questa logica, si e' proceduto alla rivisitazione dell'intero questionario, con conseguente introduzione di nuovi quesiti ed eliminazione/precisazione di quelli gia' formulati in precedenza.
Il nuovo schema di relazione e', dunque, strutturato in un questionario a risposta sintetica organizzato in 8 sezioni, dedicate alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno dei profili di seguito indicati:
la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed effettiva operativita' dei controlli in conformita' alle disposizioni regolamentari, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono particolari riferimenti al numero dei report da produrre e ufficializzare, alle criticita' emerse e alle azioni correttive avviate;
la seconda sezione (Controllo di regolarita' amministrativa e contabile) e' volta ad intercettare le eventuali problematiche presenti nell'esercizio del controllo di regolarita' tecnica e contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale, nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati nell'esercizio e nell'adozione delle misure consequenziali facenti capo ai responsabili dei settori in cui l'amministrazione locale risulta articolata;
la terza sezione (Controllo di gestione) contiene domande correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di contesto, con approfondimenti sull'utilizzo dei report periodici, sulla natura degli indicatori adottati, sul tasso medio di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale e sul grado complessivo di raggiungimento degli obiettivi operativi dell'azione amministrativa;
la quarta sezione (Controllo strategico) e' intesa, invece, a sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine all'attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di programmazione;
la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato svolgimento dei controlli finanziari e per l'attuazione delle misure di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati) contiene domande dirette a verificare il grado di operativita' della struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del monitoraggio, i profili organizzativi e finanziari, la valutazione del rischio aziendale e la tipologia degli indicatori applicati;
la settima sezione (Controllo sulla qualita' dei servizi) e' diretta, infine, ad evidenziare se i controlli di qualita' si spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustivita', con approfondimenti sull'appropriatezza degli indicatori adottati, il livello degli standard di qualita' programmati, la misurazione della soddisfazione percepita dagli utenti, l'effettuazione di indagini di benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders;
l'ottava sezione (Note) chiude il questionario con uno spazio dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior comprensione delle informazioni ovvero all'inserimento di informazioni integrative di carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a specifici quesiti, ritenuti utili a rappresentare situazioni caratteristiche o peculiari.
4. Resta ferma la facolta' per le Sezioni regionali di controllo di integrare le informazioni contenute nel presente schema di relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati. Tali integrazioni istruttorie non dovranno, comunque, compromettere l'integrita' del contenuto e del formato originale del documento scaricabile dall'applicativo «Con.Te.» (Contabilita' Territoriale), che garantisce il riversamento delle informazioni in uno specifico database.
Analogamente, presso le Sezioni giurisdizionali regionali, in forza del comma 4 dell'art. 148 del Tuel, potranno essere attivati giudizi per l'irrogazione di sanzioni agli amministratori nel caso le Sezioni di controllo dovessero rilevare l'assenza o l'inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di controllo interno adottati dagli enti.
Appare utile chiarire, altresi', che, in ottemperanza a quanto previsto dal combinato disposto di cui agli articoli 148 e 156 TUEL, il presente referto sul sistema dei controlli interni relativi al 2018 si applica a tutti i comuni che alla data del 31 dicembre 2017 hanno registrato, secondo le rilevazioni demografiche ISTAT, una popolazione superiore a 15.000 abitanti. Sono tenuti all'invio del questionario anche gli eventuali comuni che, avendo superato il predetto limite di popolazione nel corso del 2017, non fossero tenuti ad applicare, nel 2018, le disposizioni di cui agli articoli 147, comma 2, lettera e), 147-ter e 147-quater, commi 1, 2 e 3, del TUEL, relativamente al controllo sulla qualita' dei servizi erogati, al controllo strategico ed al controllo sulle societa' partecipate non quotate.
Ai sensi dell'art. 11-bis del decreto-legge n. 174/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, l'obbligo di invio del questionario alla Corte dei conti deve intendersi riferito, altresi', ai comuni ed alle province e citta' metropolitane ricomprese nel territorio delle regioni a statuto speciale nonche' agli Enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Poiche' dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle autonomie sulle risposte fornite dagli enti al questionario allegato alle linee guida per l'esercizio 2017 e' emersa la diffusa esigenza di chiarimenti in ordine alla domanda 1.5 della prima sezione (Sistema dei controlli interni), si rappresenta che per il corretto calcolo delle unita' di personale «anno equivalenti» (cd. «Full Time Equivalent» Giuridico) occorre ipotizzare che una unita' di personale a tempo pieno lavori (secondo il numero di ore settimanali previste dal contratto tipico del pubblico impiego) trentasei ore settimanali per trecentosessantacinque giorni l'anno (a prescindere dai giorni di ferie, di festa, di malattia, di permesso etc.). Pertanto, la formula del FTE giuridico va intesa come il prodotto delle ore di lavoro dedicate alle attivita' di controllo interno in una settimana, per il numero di addetti appartenenti ad una medesima tipologia contrattuale; tale prodotto andra' successivamente diviso per trentasei e moltiplicato per il numero di giorni di lavoro previsti (da contratto) nell'anno, risultato, questo, che dovra' essere poi diviso per trecentosessantacinque. Per piu' dettagliate esemplificazioni in merito alle unita' FTE, si rinvia alle indicazioni contenute nel foglio «Istruzioni» posto in apertura al questionario.
Maggiore considerazione merita, inoltre, la risposta al quesito introduttivo (domanda 1.1) della sezione prima (Sistema dei controlli interni), poiche' numerosi enti hanno dichiarato di esercitare il proprio sistema di controlli interni in conformita' a quanto previsto dai regolamenti dell'Ente con riferimento a tutte le tipologie di controllo previste come obbligatorie. Tale attestazione iniziale risulta poi smentita, in svariate ipotesi, da indicazioni successive inconciliabili con una corretta e adeguata tenuta dei controlli interni, con cio' dimostrando l'esistenza di gravi carenze operative evidentemente sottovalutate dagli stessi amministratori. Si sottolinea, pertanto, come le Sezioni regionali competenti, non potendo assegnare alcun grado di affidabilita' al funzionamento del sistema di controlli interni cosi' attestato, impegneranno le suddette Amministrazioni in controlli piu' serrati diretti a ridurre il rischio di possibili ricadute sugli equilibri di bilancio e sulla sana gestione finanziaria dell'Ente.
Quanto al controllo di regolarita' amministrativa e contabile, si rappresenta, infine, l'esigenza che l'esame ex post degli atti, attuato mediante campionamento, sia esteso a campioni significativi, facendo ricorso a tecniche di campionamento assistite da attendibili metodologie statistiche. Al riguardo, si segnala che presso il Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili opera un gruppo di studio per l'elaborazione di metodologie di campionamento destinato ai revisori contabili, che potrebbe risultare d'interesse anche a questi fini.
5. In ordine alle modalita' di compilazione e di invio della relazione-questionario sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'esercizio 2018, come per l'anno passato, sara' necessario accedere al sistema «Con.Te.», dal quale scaricare e, successivamente, trasmettere compilato il documento contenente lo schema di relazione sempre mediante l'applicativo «Con.Te.».
A tal fine, occorre collegarsi al sito della Corte dei conti, area «Servizi», selezionare l'area «Portale dei servizi online» per poi accedere, con le richieste credenziali, al sistema «Con.Te.», da cui scaricare l'allegato questionario dal box «Utilita' - Schemi/Modelli» presente nella homepage. Prima della compilazione, occorre procedere alla ridenominazione del file, in base alla tipologia di ente, utilizzando il seguente schema:
REGIONE_SIGLA PROVINCIA_ENTE_Controlli_Interni_2018
(Es. 1 Comune: EMILIA ROMAGNA_MO_MODENA_Controlli_Interni_2018;
Es. 2 Provincia:
EMILIA ROMAGNA_MO_A.P. di MODENA_Controlli_Interni_2018;
Es. 3 Citta' Metropolitana:
LAZIO_RM_C.M. di ROMA_Controlli_Interni_2018).
Per la restituzione della relazione, occorrera' invece selezionare, sempre attraverso il sistema «Con.Te», la funzione «Invio da EETT» presente nel menu' «Documenti».
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sara' necessario eseguire prima la registrazione sul Portale «SOLE». Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di pertinenza (Responsabile Servizi Finanziari - RSF; Responsabile invio dati - RIDC) e ottenute, via e-mail, user-id e password, sara' possibile collegarsi a «Con.Te.»
In proposito, si richiama l'attenzione sulla necessita' che la presente relazione-questionario riguardante i controlli svolti nell'anno 2018 sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate modalita', entro il 30 ottobre 2019, salvo termine piu' breve eventualmente stabilito dalle Sezioni regionali per gli enti territoriali di rispettiva competenza.

Parte di provvedimento in formato grafico