Gazzetta n. 53 del 4 marzo 2016 (vai al sommario) CORTE DEI CONTI DELIBERA 4 febbraio 2016 Schema di relazione per il referto annuale del sindaco per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e del presidente della citta' metropolitana e della provincia sul funzionamento del sistema dei controlli interni (art.148 TUEL) - esercizio 2015. (Deliberazione n. 06/SEZAUT/2016/INPR). LA CORTE DEI CONTI nell'adunanza del 4 febbraio 2016 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e le successive modificazioni; Visto, in particolare, l'art. 148 del citato decreto legislativo n. 267/2000, novellato dalla lettera e) del comma 1, dell'art. 3, del decreto-legge n. 174/2012, cosi' come modificato dall'art. 33 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 116; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Visto l'art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (finanziaria 2006); Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213; Visto, in particolare, l'art. 11-bis del citato decreto-legge n. 174/2012; Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Vista la nota n. 972 del 28 gennaio 2016, con la quale il Presidente della Corte dei conti ha convocato la Sezione delle autonomie per l'adunanza odierna; Uditi i Consiglieri relatori Carmela Iamele e Paola Cosa; Delibera di approvare l'unito documento e lo schema di relazione, che costituiscono parte integrante della presente deliberazione, riguardanti le linee guida per il referto annuale dei sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e dei presidenti delle citta' metropolitane e delle province sul funzionamento dei controlli interni. Le Sezioni regionali di controllo, in relazione alle peculiarita' degli enti controllati, possono stabilire adattamenti allo schema di relazione approvato con la presente deliberazione. Le presenti linee guida e l'unito schema di relazione si applicano ai comuni ed alle province e citta' metropolitane ricomprese nel territorio delle regioni a statuto speciale nonche' agli enti locali delle province autonome di Trento e di Bolzano, tenendo conto di quanto disposto dall'art. 11-bis del decreto-legge n. 174/2012 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012. La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Cosi' deliberato in Roma, nell'adunanza del 4 febbraio 2016. Roma, 4 febbraio 2016 Il Presidente Falcucci I Relatori Iamele - Cosa Depositata in segreteria il 18 febbraio 2016 Il dirigente: Prozzo   Allegato LINEE GUIDA PER IL REFERTO ANNUALE DEL SINDACO PER I COMUNI CON POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI E DEL PRESIDENTE DELLA CITTA' METROPOLITANA E DELLA PROVINCIA SUL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI (ART. 148 TUEL) PER L'ESERCIZIO 2015. Come ogni anno la Sezione delle autonomie, ai sensi del novellato art. 148 del decreto legislativo n. 267/2000 (TUEL), fissa le Linee guida intese a verificare il corretto funzionamento dei controlli interni degli enti locali, alle quali si accompagna, con la consueta veste di questionario, lo schema di relazione che, anche per il 2015, i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti ed i presidenti delle citta' metropolitane e delle province ancora in essere devono redigere, a dimostrazione dell'adeguatezza ed efficacia dei controlli interni realizzati nel corso dell'esercizio considerato. L'ampia riforma di cui all'art. 3, comma 1, sub e) del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, nel 2015 e' entrata a regime, coinvolgendo nei controlli strategico, di qualita' e sulle societa' partecipate tutti i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, compresi quelli esclusi nella fase di prima applicazione. Appare opportuno, altresi', precisare che i referti dei vertici degli enti locali, redatti in base alle menzionate Linee guida, gia' nel passato hanno consentito alle Sezioni regionali di completare il controllo effettuato ai sensi dei commi 166 e seguenti dell'art. 1 della legge n. 266/2005 e di conoscere le eventuali irregolarita' fatte emergere dagli organi di controllo interno degli enti locali, formulando osservazioni conseguenti. Oltre a cio', deve rammentarsi che le Sezioni giurisdizionali regionali, ai sensi del citato art. 148, ed in particolare del comma 4, nel caso di rilevata assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di controllo interno adottate, possono irrogare a carico degli amministratori responsabili apposita sanzione pecuniaria. Le citate disposizioni rafforzano la portata dei controlli interni, ma non ne stravolgono la natura fondamentalmente collaborativa, in quanto intesi come sistema finalizzato, principalmente, a verificare il mantenimento dell'equilibrio economico finanziario dell'Ente, in presenza di servizi ed attivita' da rendere alla cittadinanza con adeguati livelli qualitativi. Quest'anno l'impostazione del questionario persegue obiettivi di razionalizzazione attuati attraverso la semplificazione e la drastica riduzione del numero delle domande. In quest'ottica, si e' evitato di esaminare i profili piu' strettamente afferenti la gestione e quelli gia' ampiamente illustrati da altri questionari o piu' difficilmente comparabili, a causa dell'ampia varieta' delle risposte. Sara' ovviamente possibile per le Sezioni regionali integrare tale schema con la richiesta di ulteriori elementi informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati. Le domande, in quanto preordinate ad acquisire elementi informativi essenziali e piu' facilmente confrontabili, sono piu' stringenti (nel senso che inducono l'ente a riferire dati puntuali quali, ad esempio, il numero delle delibere di adozione dei vari report, la percentuale di raggiungimento degli obiettivi, il personale impiegato nelle diverse attivita' di controllo ed il numero di misure correttive assunte) e scaturiscono da riflessioni sull'evoluzione degli adempimenti e sulla necessita' di avvalersi di nuovi indicatori. La maggiore omogeneita' dei dati, in tal modo raccolti, e la conseguente maggiore comparabilita' tra gli stessi dovrebbero consentire di ottenere informazioni in grado di alimentare referti piu' brevi, ma piu' puntuali e particolareggiati e, soprattutto, che facciano emergere le reali criticita' delle gestioni considerate. Controllo di regolarita' amministrativa e contabile. In vista del conseguimento dello scopo precipuo del controllo di regolarita' amministrativa e contabile, volto a garantire la legittimita', la regolarita' e la correttezza dell'azione amministrativa, e' assicurata agli enti locali ampia autonomia organizzativa e di scelta delle soluzioni piu' adatte alle proprie specifiche esigenze. Nell'ambito di tale autonomia le presenti Linee guida intendono fornire ai suddetti enti utili indicazioni in ordine alla scelta degli obiettivi verso i quali indirizzare la verifica di conformita' a legge dei provvedimenti, da realizzare attraverso il vaglio dell'iter procedurale seguito per l'adozione degli stessi, ma anche attraverso il controllo della loro correttezza sotto tutti gli aspetti, compresi quelli di natura contabile e fiscale. Per quanto riguarda i soggetti coinvolti, appare di tutta evidenza la necessita' di una stretta sinergia tra i responsabili dei singoli servizi (tenuti a rilasciare il parere di regolarita' tecnica) ed il responsabile del servizio economico-finanziario, al quale devono essere fornite informazioni, anche in merito ai riflessi diretti ed indiretti sulla situazione economico-finanziaria dell'ente, derivanti dalle proposte di delibere formulate, nonche', eventualmente, dalle determinazioni dirigenziali adottate. Come per gli altri tipi di controllo, anche per il controllo di regolarita' risulta di fondamentale importanza la programmazione. Programmazione che deve essere intesa, innanzitutto, come scelta, da attuarsi mediante motivate tecniche di campionamento, degli atti da sottoporre a controllo, in modo tale da consentire all'amministrazione di monitorare, con particolare attenzione, alcuni settori di attivita' dell'ente piu' delicati di altri. Inoltre, la programmazione delle attivita' di controllo deve consistere anche nell'individuazione degli obiettivi attesi e delle finalita' da perseguire, anche in termini di superamento di criticita' precedentemente riscontrate, nonche' di prassi operative non conformi alle vigenti disposizioni. Si rammenta, infine, che, ai sensi dell'art. 147-bis del TUEL, anche all'organo di revisione dell'ente, sono trasmesse periodicamente le risultanze del controllo di regolarita' amministrativa svolto nel corso della gestione, sottoposta alla sua vigilanza a termini dell'art. 239, lettera c) del TUEL. Alla luce dei risultati dell'opera di razionalizzazione e semplificazione del questionario, le domande inserite - tese a far si' che il vertice dell'amministrazione locale sia reso edotto delle modalita' di svolgimento delle diverse tipologie di controlli interni dell'ente ed, in particolare, del controllo di regolarita' che qui interessa - privilegiano, a fini di maggiore uniformita', dati numerici e risposte brevi rispetto a richieste di informazioni piu' articolate. Queste ultime, infatti, risultano limitate all'indicazione delle nuove tecniche di campionamento degli atti e delle criticita' riscontrate nel corso dell'attivita' svolta nell'anno. Controllo di gestione. Gli enti locali applicano il controllo di gestione secondo le modalita' stabilite dalla legge, dai propri statuti e regolamenti, al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialita' ed il buon andamento, nonche' la trasparenza dell'azione amministrativa. Attraverso il controllo di gestione l'ente verifica lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, mediante l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantita' e qualita' dei servizi offerti, la funzionalita' dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicita' nell'attivita' di realizzazione dei predetti obiettivi. In vista dell'implementazione di un efficace sistema di controllo di gestione, appare centrale la predisposizione di un sistema di contabilita' economico-patrimoniale affidabile ed in grado di fornire informazioni circa l'efficienza gestionale in termini di costi e di ricavi nonche' circa l'adeguatezza delle risorse utilizzate, in relazione alle attivita' svolte e, soprattutto, ai risultati conseguiti. L'ente e' tenuto, altresi', ad adottare un elenco di obiettivi con i relativi indicatori, riportanti valori target da perseguire per ciascun obiettivo. A tale riguardo, l'ente dovra' curare la predisposizione di un adeguato Piano esecutivo di gestione (PEG), ai sensi dell'art. 169 del TUEL. Gli obiettivi devono rappresentare non una «mera» ricognizione delle funzioni intestate ai diversi settori in cui l'ente risulta articolato, ma una sintesi dei livelli di efficacia ed efficienza che si intendono conseguire per ciascun servizio o attivita'. Tali obiettivi devono discendere dall'attivita' di programmazione dell'ente ed essere in linea con gli strumenti a tal fine dallo stesso adottati. I regolamenti dell'ente devono contenere indicazioni specifiche in merito e ricondurre tutte queste indicazioni all'ambito organizzativo-contabile del servizio o del centro di costo, assicurando, in tal modo, l'«unitarieta'» informativa necessaria al buon funzionamento del sistema dei controlli. Per quanto riguarda il controllo di gestione, il questionario e' incentrato sugli aspetti sopra evidenziati, con particolare riferimento a: report prodotti durante l'anno; azioni correttive poste in essere; grado di raggiungimento degli obiettivi programmati; indicazione del numero e della tipologia degli indicatori sviluppati attraverso tale sistema di controllo interno. Ai fini del monitoraggio del controllo in esame, molto importanti appaiono le informazioni richieste in merito all'organizzazione dell'ufficio, preposto a tale controllo, ed ai tassi di copertura dei servizi, questi ultimi derivanti necessariamente da una, non piu' rinviabile, sistematica contabilita' economico-patrimoniale all'interno degli enti locali. Controllo strategico. Il raffronto tra obiettivi predefiniti e risultati conseguiti avviene in sede di controllo strategico, quando l'ente locale ha modo di verificare lo stato di attuazione dei programmi (art. 147-ter del TUEL). Dal 2015 vi sono obbligati anche i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti. Il riesame della programmazione implica che si ponga in discussione l'eventuale scostamento dell'attivita' amministrativa dagli obiettivi, per cui se ne verificano la conformita' sia alle scelte dei dirigenti, che all'adeguatezza delle risorse umane, finanziarie e materiali. Essendo impostato in modo da misurare il risultato, inteso come impatto dell'azione politica sulla collettivita', si comprende, in parte, la passata, scarsa adesione degli enti a questo tipo di verifica. Si richiama, invece, all'attenzione l'importanza della valutazione delle scelte compiute nell'attuazione degli indirizzi, ricordando che l'elemento che contraddistingue questo controllo e' la revisione della programmazione, con la concomitante assunzione di una rinnovata strategia, meglio orientata alle realizzazione dei risultati non ottenuti. Per questi motivi il questionario s'incentra su tematiche collegate, quali le delibere di ricognizione dei programmi, le verifiche periodiche del loro stato di attuazione e la percentuale di raggiungimento degli obiettivi strategici. Quest'ultimo profilo, non indagato lo scorso anno, fa riferimento ai risultati intermedi e finali che definiscono, in termini di effettivita', i livelli di bisogni soddisfatti durante l'attivita' considerata. Viene dato un maggiore spazio all'uso degli indicatori, alle azioni correttive e ai report redatti, specie se emanati con delibera degli organi d'indirizzo politico. L'accentuata sinteticita' del questionario non deve far dimenticare agli enti la centralita' delle delibere di approvazione dei programmi e delle eventuali modifiche, che si rendano necessarie, allorquando, dalla gestione posta in essere, emergano profili (quali gli aspetti economici e sociali connessi ai risultati, i tempi di realizzazione rispetto alle previsioni e le procedure realmente poste in essere) non coincidenti rispetto agli obiettivi originariamente preordinati. Controllo sugli equilibri finanziari. Il controllo disciplinato dall'art. 147-quinquies del TUEL richiede al responsabile del servizio finanziario, sotto la vigilanza dell'organo di revisione, la verifica del permanere degli equilibri finanziari della gestione di competenza, dei residui e della cassa. Tali verifiche si esplicitano nel collegamento all'art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266, ove bilanci e rendiconti vengono raffrontati agli obiettivi posti dal patto di stabilita' interno, ai vincoli in materia di indebitamento, alla sostenibilita' dell'indebitamento stesso e all'assenza di irregolarita' suscettibili di pregiudicare gli equilibri. La sua disciplina va obbligatoriamente contenuta nel regolamento di contabilita' e non puo' prescindere dall'esame dell'andamento economico finanziario degli organismi gestionali esterni, almeno nella misura in cui comportino ripercussioni sul bilancio dell'ente. Questo tipo di controllo, introdotto dall'art. 148-bis, rafforza il tradizionale controllo di cui al citato comma 166 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 e coinvolge, ognuno per la sua parte, gli organi di governo, il segretario e i responsabili dei servizi, rispetto ai quali il responsabile del servizio finanziario si pone in posizione di generale coordinamento. La logica di questo tipo di controllo e' identificare i flussi informativi relativi al monitoraggio di debiti e crediti, con riferimento alla loro formazione, estinzione nonche' ai tempi medi di pagamento, in modo da conoscere, in via continuativa, il permanere degli equilibri finanziari. Il tutto deve, ovviamente, avvenire nel rispetto delle norme disciplinanti il concorso degli enti locali agli obiettivi di finanza pubblica ed in attuazione del principio del pareggio di bilancio. Il questionario relativo al 2015 ha soppresso numerose domande contenute nel precedente questionario, ma ha reiterato i primi quesiti, concernenti principalmente i soggetti coinvolti, i raffronti tra pagamenti e disponibilita', nonche' le misure per la salvaguardia e il ripristino degli equilibri. Come per gli altri controlli e' stata inserita una domanda sul numero di report redatti nel corso dell'anno. Per accertare che si prevengano i problemi, e' stato inserito, altresi', un quesito teso a verificare se l'ente, in vista della salvaguardia degli equilibri, abbia fatto ricorso, per l'equilibrio di competenza, alla quota libera dell'avanzo di amministrazione e, se per l'equilibrio di cassa, al momento dell'adozione di impegni di spesa, il responsabile abbia verificato che il programma dei pagamenti fosse compatibile con i relativi stanziamenti di cassa. Il regolamento di contabilita' dell'ente, come previsto dall'art. 153, comma 6, del TUEL, deve disciplinare le segnalazioni, che, in caso di situazioni che possano pregiudicare gli equilibri di bilancio, il responsabile del servizio economico-finanziario e' tenuto ad inviare (entro sette giorni) al legale rappresentante dell'ente, al presidente del consiglio dell'ente, al segretario e all'organo di revisione, nonche' alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. In tali circostanze, il Consiglio provvede, entro trenta giorni dal ricevimento della segnalazione, al relativo riequilibrio, anche su proposta della giunta. Questo tipo di controllo rafforza il ruolo del segretario e del responsabile finanziario. Controllo sugli organismi partecipati. Il controllo sugli organismi partecipati ha lo scopo di consentire all'ente di esprimersi sul grado di raggiungimento degli obiettivi, in termini di efficacia, efficienza ed economicita', affidati agli stessi, in conformita' a quanto disposto dall'art. 147-quater del TUEL. Dal 2015 vi sono obbligati tutti i comuni superiori a 15.000 abitanti. L'ente e' tenuto ad effettuare monitoraggi periodici sull'andamento dei propri organismi partecipati, strumentali alla verifica di eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati, per procedere tempestivamente a porre in essere le opportune azioni correttive, anche per evitare squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente stesso. Mediante il bilancio consolidato e' possibile pervenire alla dimostrazione dei risultati complessivamente conseguiti in termini di «gruppo ente locale». Il questionario s'incentra sugli aspetti sopra evidenziati, con particolare riferimento ai report prodotti durante l'anno, le azioni correttive poste in essere, l'indicazione del numero e della tipologia degli indicatori sviluppati attraverso tale sistema di controllo interno. Molto importanti sono le informazioni richieste in tema di organizzazione dell'ufficio preposto a tale controllo ed ai tassi medi di realizzazione degli obiettivi affidati a ciascun organismo partecipato. Controllo di qualita'. Dal 2015 diventa obbligatorio per i comuni superiori a 15.000 abitanti, anche il controllo di qualita' dei servizi. Esso deve tener conto della tipicita' dei bisogni, cui si deve dare risposta e delle esigenze di trasparenza ed integrita' dell'azione amministrativa. La misurazione della qualita', e quindi della soddisfazione degli utenti interni ed esterni, obbliga gli enti a perseguire obiettivi adeguati, individuando preventivamente i relativi standard. L'essenziale raffronto tra la qualita' programmata e quella erogata obbliga l'ente a soffermarsi sugli aspetti organizzativi interni, in modo che il processo di qualita' arrivi a un risultato congruo. Si rammenta, inoltre, che i contratti e le carte di servizio devono poter verificare la qualita' del servizio reso rispetto a quello fattibile, la misura in cui gli stakeholders abbiano eventualmente influenzato la rilevazione delle prestazioni e l'adeguatezza del sistema organizzativo interno a governare il nuovo processo. Il questionario di quest'anno ha eliminato alcuni quesiti, si e' soffermato sui servizi indagati, sulla frequenza della misurazione della soddisfazione dell'utenza e sul personale impiegato. Per gli indicatori utilizzati si e' fatto riferimento ad una esemplificazione dei parametri ricorrentemente utilizzati. Si vuole in questa sede sottolineare come le domande sul controllo di qualita' siano utili ed anzi necessarie ad individuare il potenziale di miglioramento dell'amministrazione. Le presenti linee guida declinano i criteri per la verifica del funzionamento dei controlli interni degli enti locali, in conformita' alle prescrizioni del legislatore in materia (art. 148 del decreto legislativo n. 267/2000 - TUEL, come novellato dall'art. 3, comma 1, sub e) del decreto-legge n. 174/2012 e da ultimo dall'art. 33 del decreto-legge n. 91/2014). La relazione riguardante i controlli svolti nell'anno 2015 dovra' essere trasmessa alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, competenti per territorio, nonche' alla Sezione delle autonomie, entro il 31 maggio 2016. Parte di provvedimento in formato grafico