Gazzetta n. 112 del 15 maggio 2013 (vai al sommario) PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 24 aprile 2013 Nomina della commissione straordinaria per la provvisoria gestione del comune di Giugliano in Campania. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Visto il proprio decreto, in data 23 novembre 2012, con il quale, ai sensi dell'art. 141, comma 1, lett. b), n 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il consiglio comunale di Giugliano in Campania e' stato sciolto a causa delle dimissioni rassegnate dal sindaco eletto nelle consultazioni amministrative del 13 e 14 aprile 2008; Considerato che all'esito di approfonditi accertamenti sono emerse forme di ingerenza della criminalita' organizzata che hanno esposto l'amministrazione a pressanti condizionamenti, compromettendo il buon andamento e l'imparzialita' dell'attivita' comunale; Rilevato, altresi', che la permeabilita' dell'ente ai condizionamenti esterni della criminalita' organizzata ha arrecato grave pregiudizio per gli interessi della collettivita' e ha determinato la perdita di credibilita' dell'istituzione locale; Ritenuto che, al fine di porre rimedio alla situazione di grave inquinamento e deterioramento dell'amministrazione comunale, si rende necessario l'intervento dello Stato mediante un commissariamento di adeguata durata per rimuovere gli effetti pregiudizievoli per l'interesse pubblico ed assicurare il risanamento dell'ente locale. Visto l'art. 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; Vista la proposta del Ministro dell'Interno, la cui relazione e' allegata al presente decreto e ne costituisce parte integrante; Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 24 aprile 2013; Decreta: Art. 1 La gestione del comune di Giugliano in Campania (Napoli) e' affidata, per la durata di diciotto mesi, alla commissione straordinaria composta da: - dr. Giuseppe Guetta - viceprefetto; - dr. Fabio Giombini - viceprefetto; - dr. Luigi Colucci - dirigente di II fascia.   Allegato Al Presidente della Repubblica Nel comune di Giugliano in Campania (Napoli) sono state riscontrate forme di ingerenza da parte della criminalita' organizzata che hanno compromesso la libera determinazione e l'imparzialita' degli organi eletti nelle consultazioni amministrative del 13 e 14 aprile 2008 nonche' il buon andamento dell'amministrazione ed il funzionamento dei servizi. All'esito di un'attivita' di osservazione sull'amministrazione comunale, volta alla verifica della regolare funzionalita' degli uffici e dei servizi, sono emerse una serie di criticita' che hanno reso necessario l'avvio della procedura di accesso presso il comune, al fine di verificare la sussistenza di forme di condizionamento e di infiltrazione delle locali consorterie nei confronti dell'amministrazione locale. Conseguentemente, il prefetto di Napoli ha disposto, con decreto del 28 settembre 2012, in seguito prorogato, l'accesso presso il comune, ai sensi dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge 6 settembre 1982, n. 629, convertito dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726, per gli accertamenti di rito. In conseguenza delle dimissioni dalla carica rassegnate dal sindaco l'8 ottobre 2012, il consiglio comunale di quell'ente e' stato sciolto con d.P.R. del 23 novembre 2012, con contestuale nomina di un commissario straordinario per la provvisoria gestione dell'ente locale. All'esito dell'accesso ispettivo il prefetto, su conforme parere del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli coordinatore della Direzione distrettuale antimafia di Napoli, ha redatto l'allegata relazione in data 5 aprile 2013, che costituisce parte integrante della presente proposta. Con la citata relazione il prefetto di Napoli da' atto della sussistenza di concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti ed indiretti degli amministratori locali al tempo in carica con la criminalita' organizzata di tipo mafioso e su forme di condizionamento degli stessi, riscontrando pertanto i presupposti per l'applicazione della misura prevista dall'art. 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267. I lavori svolti dalla commissione d'indagine hanno preso in esame, oltre all'intero andamento gestionale dell'amministrazione comunale, la cornice criminale ed il contesto ambientale ove si colloca l'ente locale, con riguardo particolare ai rapporti tra gli amministratori e le locali cosche ed hanno evidenziato come l'uso distorto della cosa pubblica si sia concretizzato, nel tempo, nel favorire soggetti o imprese collegati direttamente o indirettamente ad ambienti malavitosi, per l'esistenza di una fitta ed intricata rete di amicizie e frequentazioni, che lega alcuni amministratori e dipendenti dell'amministrazione comunale ad esponenti delle locali consorterie criminali oppure a soggetti ad esse contigui. La relazione dell'organo ispettivo ha posto in rilievo come il comune di Giugliano in Campania, soprattutto a seguito degli eventi sismici dell'anno 1980, sia stato interessato da un incremento demografico rilevante che ha visto crescere la popolazione del comune, in un brevissimo arco di tempo, da 40.000 agli attuali 118.000 abitanti censiti. Tale crescita demografica, che ha portato il comune di Giugliano in Campania ad essere, per dimensione demografica, il terzo comune della regione dopo Napoli e Salerno, ha determinato una condizione di grave degrado ambientale, una contestuale disordinata espansione dell'edilizia locale, nonche' problematiche connesse ad un crescente abusivismo edilizio di vaste aree del territorio. Proprio i consistenti aspetti economici legati al settore immobiliare hanno suscitato l'interesse e le ingerenze dell'organizzazione criminale che opera in quel territorio sull'attivita' dell'amministrazione locale. Il territorio di Giugliano in Campania e' connotato dal predominio esercitato da una organizzazione criminale locale che da anni mantiene il controllo di una serie di attivita' concernenti in particolare il settore edilizio e quello degli appalti pubblici. Alcune operazioni di polizia giudiziaria effettuate negli ultimi anni, che hanno comportato anche un rilevantissimo numero di sequestri di beni ai sensi della legislazione antimafia, hanno consentito di delineare la complessa struttura organizzativa di tale associazione, dotata di una strategia molto aggressiva, che attraverso stretti rapporti tra imprenditori e componenti dell'amministrazione locale ha, nel tempo, ampliato le proprie mire espansionistiche. L'accesso ispettivo ha posto in rilievo una sostanziale continuita' nelle amministrazioni che si sono succedute alla guida dell'ente, atteso che un rilevante numero degli amministratori eletti nel 2008, per alcuni dei quali sussistono pregiudizi di natura penale nonche' cointeressenze e assidue frequentazioni con la locale consorteria, e' stato presente, a diverso titolo, in numerose delle precedenti compagini elettive. In particolare il primo cittadino, gravato da numerosi precedenti di polizia e con interessi nel settore edilizio, ha fatto parte del consiglio comunale sin dal 1978. Le indagini svolte dall'organo ispettivo hanno inoltre consentito di accertare che piu' del 30% del personale in servizio presso il comune di Giugliano in Campania e' interessato da precedenti di natura giudiziaria ed inoltre come sopra evidenziato, buona parte dei dipendenti comunali annovera rapporti di assidua, frequentazione con esponenti di vertice dell'organizzazione dominante nell'area; La relazione redatta dalla commissione d'accesso, avvalendosi anche delle risultanze delle diverse indagini svolte dall'autorita' giudiziaria, ha messo in rilievo un diffuso quadro di illegalita', in diversi settori dell'ente locali, funzionale al mantenimento di determinati assetti predeterminati con soggetti organici o contigui all'organizzazione camorristica dominante nell'area. E' stata in particolare evidenziata l'utilizzazione, da parte della criminalita' locale di alcuni intermediari che, avvalendosi della loro qualita' di professionisti del settore di interesse, hanno intrattenuto una fitta serie d rapporti con i pubblici dipendenti coinvolti nelle indagini al fine di curare gli interessi delle imprese di riferimento del sodalizio criminale. La compromissione e lo sviamento dell'attivita' amministrativa sono stati riscontrati in diversi settori comunali ed attengono a missioni strategiche proprie dell'ente locale quali la programmazione dei lavori pubblici e di gestione delle procedure d'appalto, la carente pianificazione territoriale e le connesse lacune concernenti il controllo e la repressione dell'abusivismo edilizio, la gestione delle attivita' correlate al mercato ortofrutticolo. Per quanto in particolare al primo degli aspetti evidenziati, significative forme di condizionamento e comunque di uno sviamento dell'attivita' amministrativa sono stati accertati nell'ambito degli interventi di competenza comunale, disposti nel tempo e sulla base di una consolidata prassi, facendo ricorso alle procedure di affidamento diretto o negoziate, in assenza dei presupposti richiesti dalla legge e senza pubblicazione dei bandi di gara. L'esame delle procedure di affidamento di tali lavori, concernenti in particolare il servizio di manutenzione della rete stradale, le riparazioni della rete fognaria, la manutenzione degli impianti di illuminazione o le opere disposte nell'ambito dei servizi cimiteriali, ha infatti posto in rilievo come tali interventi si siano concretizzati in attivita' che ben rientrano nell'ambito di una ordinaria e programmabile gestione e quindi realizzabili con procedure ordinarie. Gli interventi effettuati nel corso del mandato affidato alla compagine eletta nel 2008 sono stati caratterizzati dal ripetuto ricorso all'istituto della proroga, vietato dalla normativa di settore, volto a favorire le ditte assegnatarie, alcune delle quali risultano gravate da certificazione interdittiva antimafia. L'evidenziato contesto ambientale, notoriamente caratterizzato da un'elevata presenza di esponenti della criminalita' organizzata, avrebbe richiesto il rispetto dei dovuti ed idonei criteri per l'individuazione e l'affidamento dei lavori, la cui riscontrata carenza ha permesso a soggetti e aziende vicine alla criminalita' organizzata di ottenere l'affidamento di lavori pubblici. La relazione della commissione d'indagine ha in ogni caso posto in rilievo come l'amministrazione comunale sia venuta meno a qualsiasi seria politica di programmazione delle opere pubbliche e si sia concretizzata nell'effettuare le sole opere di manutenzione. Le menzionate anomalie hanno inoltre prodotto significativi inconvenienti per l'amministrazione comunale derivanti dalla necessita' di aver dovuto stipulare una pluralita' di contratti, con conseguente frazionamento delle responsabilita' contrattuali e con il complessivo incremento del costo delle opere. Una sintomatica forma di condizionamento dell'attivita' amministrativa e' rappresentata dalla circostanza che il comune di Giugliano in Campania, pur avendo formalmente aderito al protocollo unico di legalita' sugli appalti, non ha aderito alla stazione unica appaltante, strumento finalizzato al rafforzamento delle misure di contrasto ai tentativi di condizionamento posti in essere da parte dei sodalizi criminali nei confronti degli enti locali. Univoci elementi di uno sviamento dell'attivita' amministrativa in favore di interessi riconducibili ad ambienti controindicati emergono dall'analisi delle procedure concernenti il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani. Gli accertamenti effettuati dall'organo ispettivo in sede di accesso agli uffici e alla documentazione concernente le diverse procedure hanno fatto emergere una condizione di generale disordine amministrativo, anomalie ed irregolarita'. Piu' in particolare e' stato posto in rilievo come l'amministrazione non abbia saputo o non abbia voluto esercitare le obbligatorie forme di controllo sul corretto utilizzo e conduzione degli impianti di smaltimento sui quali le organizzazioni camorristiche esercitano invece un controllo capillare. E' stato verificato che, nel periodo di tempo preso in esame, si sono succeduti una serie di affidamenti e proroghe caratterizzati da procedure non trasparenti e comunque non in linea con la normativa di settore. Inoltre e' stata riscontrata, per lunghi archi temporali, la mancanza di atti contrattuali di affidamento del servizio o in ogni caso la mancanza di documentazione attestante le condizioni, i termini e le modalita' di svolgimento del servizio stesso. A tali illegittimita' deve aggiungersi l'elevata presenza di soggetti pregiudicati tra gli addetti al servizio rifiuti solidi urbani, alcuni dei quali gravati da precedenti per il reato di associazione per delinquere di stampo mafioso. Come emerso dalle indagini giudiziarie e come anche posto in rilievo dalla commissione d'indagine tale circostanza e' un ulteriore attestato della pervicace ingerenza della criminalita' organizzata all'interno dell'amministrazione comunale e del condizionamento dalla stessa operato su un servizio di fondamentale, rilevanza per la cittadinanza. Elementi concreti della sussistenza, di cointeressenze tra gli amministratori locali e la criminalita' organizzata sono testimoniati dalla gravissima compromissione del territorio, con conseguenti riflessi sulla salute e sulle condizioni di vita della cittadinanza, a fronte della quale l'amministrazione comunale di Giugliano in Campania, sotto la spinta dei condizionamenti esercitati dalla criminalita' organizzata, si e dimostrata incapace di attivare le piu' opportune iniziative a salvaguardia degli interessi della collettivita'. Le recenti indagini giudiziarie, culminate nel mese di dicembre 2012 nell'adozione di misure cautelari tra le quali quella che ha interessato il capo storico di una potente organizzazione criminale, hanno infatti accertato la diretta ingerenza delle organizzazioni camorristiche nella gestione delle discariche nel territorio comunale con ripercussioni negative sull'ambiente circostante. Tali aspetti sono stati posti in particolare rilievo all'esito di una verifica tecnico conoscitiva disposta dalla Direzione distrettuale antimafia che ha accertato, nel territorio della piana giuglianese, la sussistenza di tutte le condizioni richieste dall'ordinamento penale per la configurazione del reato di disastro ambientale. Come emerso dalla menzionata relazione tecnico - giudiziaria, il danno ambientale e' di eccezionale gravita' tenuto conto dell'avvenuta contaminazione di falde acquifere utilizzate per l'attivita' agricola, industriale ed anche per scopi alimentari della popolazione residente; a tale allarmante stato di cose deve aggiungersi la consistente mole di percolato presente al fondo degli invasi delle discariche. A fronte di una situazione di tale gravita' l'amministrazione ha posto in essere adempimenti meramente burocratici, senza ricorrere a interventi straordinari o di somma urgenza che la situazione avrebbe richiesto. Sebbene infatti le risultanze di tale indagine giudiziaria siano state notificate all'amministrazione comunale nel mese di maggio del 2010, solamente a decorre da novembre 2011 il primo cittadino ha disposto la chiusura dei pozzi acquiferi insistenti presso le aree delle discariche, con ordinanze adottate sulla base di una tempistica del tutto inadeguata e rimaste in buona parte dei casi ineseguite. L'organo ispettivo ha infatti accertato che i sopralluoghi per verificare l'ottemperanza alle ordinanze sindacali sono avvenuti solo dopo l'espressa richiesta della Procura, circostanza che conferma, ulteriormente, una sostanziale acquiescenza dei vertici politici e dell'apparato burocratico all'operato di ambienti controindicati. Concorrono a delineare il quadro di un'amministrazione gestita sulla base di logiche clientelari e comunque incapace di assicurare il rispetto dei principi di legalita' e buon andamento, le verifiche effettuate nel settore che si occupa della gestione del mercato ortofrutticolo di Giugliano in Campania, il piu' grande della Campania e, in Italia, secondo solo a quello di Milano. La relazione del prefetto ha posto in evidenza come, anche tale settore, in cui gravitano rilevanti interessi economici, sia caratterizzato dall'invasivo controllo della criminalita' organizzata. Una recente operazione giudiziaria, conclusa sul finire del 2011, ha posto in rilievo una serie di azioni criminose in danno delle attivita' mercatali. A fronte di tali eventi il comune di Giugliano in Campania, che come previsto dal regolamento comunale, e' l'ente gestore della struttura mercatale, non ha posto in essere alcuna concreta iniziativa di contrasto. I lavori svolti dalla commissione d'indagine, anche attraverso verifiche disposte presso l'ufficio annona e presso l'ufficio della polizia municipale, hanno posto in rilievo come non venga disposta alcuna verifica nei confronti delle attivita' che interessano il mercato. Sono state accertate una serie di violazioni e inadempienze concernenti le autorizzazioni sanitarie, anomalie e irregolarita' in relazione al traffico dei veicoli ed alle aree del mercato. Un ulteriore elemento che rivela emblematicamente come i vertici dell'amministrazione comunale non si siano in alcun modo attivati per arginare l'evidenziata condizione di generale illegalita' e' attestata dalla mancata nomina di figure istituzionali, quali il direttore del mercato che, sulla base del regolamento comunale, rimasto peraltro inattuato, dovrebbe provvedere a sovraintendere le attivita' mercatali. L'insieme di tali anomalie ed il venir meno dell'amministrazione agli obblighi in capo alla stessa previsti si sono rivelati funzionali agli interessi della criminalita' organizzata ed al mantenimento di anomali assetti predeterminati. Elementi univoci che attestano una generale condizione di illegalita' sono emersi anche dalle verifiche effettuate nell'ambito del settore edilizio urbanistico. E' stato posto in rilievo come il Piano regolatore generale, esecutivo dal 1985, sia uno strumento oramai obsoleto che non e' stato in grado di assicurare un corretto sviluppo del territorio. L'evidente inadeguatezza delle politiche di governo del territorio ha favorito il proliferare di situazioni di abusivismo e di degrado ambientale. L'amministrazione eletta nel 2008, pur a fronte di una proclamata linea strategica volta ad assicurare un elevato livello qualitativo degli interventi da adottarsi, in particolare nel settore urbanistico, avvalendosi anche di consulenze universitarie per esigenze di garanzie qualitative degli elaborati, ha evidenziato nei fatti carenze, lacune e condizionamenti ai quali non ha fatto seguito alcuna concreta iniziativa in linea con i principi di legalita' e buon andamento. A tal proposito la relazione redatta dalla commissione d'indagine, sulla base anche delle risultanze delle attivita' giudiziarie che sono intervenute successivamente all'anno 2008, ha fatto emergere una pluralita' di illecite cointeressenze tra componenti dell'apparato burocratico ed importanti imprenditori operanti nel settore edilizio. Il livello di diffusivita' di tale fenomeno, come sottolineato dal rapporto dell'autorita' giudiziaria, e' a tal punto ampio da doversi ritenere allarmante e, al di la' della rilevante consistenza delle condotte delittuose, pone in rilievo l'esistenza di un sistema endemico di corruzione e collusione tra esponenti dell'imprenditoria edilizia, organismi dell'ente demandati al controllo delle attivita' urbanistiche ed esponenti della criminalita' organizzata al punto di configurare una vera e propria corruzione ambientale realizzata in forma organizzata a fini di lucro. La relazione dell'organo ispettivo ha posto in rilievo come tali elementi abbiano condizionato dell'amministrazione, causando alterazioni, omissioni nel rilevamento di abusi edilizie omissioni nelle relative denunce degli autori delle violazioni. In particolare e emersa una generale paralisi dell'attivita' dei competenti uffici caratterizzata dalla scarsa definizione delle pregresse pratiche di condono ed una ancor piu' modesta azione di concreta repressione dell'abusivismo, attesa l'irrisorieta' delle ordinanze di demolizione effettivamente eseguite. Ulteriori concreti elementi, che pongono in rilievo come l'amministrazione di Giugliano in Campania si sia dimostrata incapace di porre in essere decise e dovute iniziative volte ad assicurare il rispetto della legalita' e dei buon andamento, sono emerse dall'analisi del settore che si occupa della gestione delle risorse umane. L'azione dell'ente locale nei confronti di dipendenti responsabili ai quali sono imputabili profili disciplinari e' stata ben poco incisiva. L'amministrazione infatti si e' limitata, nel quadriennio in esame, ad assumere provvedimenti di sospensione dal servizio nei confronti del solo personale coinvolto in una delle citate operazioni giudiziarie oltreche' in pochissimi altri casi pur a fronte di un ben piu' rilevante numero di posizioni di rilievo penale accertate nel periodo di riferimento. Tale circostanza come rilevato nella relazione del prefetto, ha certamente contribuito al mantenimento di un diffuso clima consociativo che, nel pregiudicare fortemente l'imparzialita', la trasparenza ed il buon andamento dell'ente, e' altresi' sintomatica di forme di condizionamento dell'attivita' amministrativa. Elemento ulteriore, che evidenzia concretamente come gli organi politici si siano dimostrati incapaci di adottare un'effettiva presa di distanza da ambienti controindicati ed offrire un segnale concreto di cambiamento alla cittadinanza, e' rappresentata dal dato fattuale che l'amministrazione comunale non si e' costituita parte civile nei diversi procedimenti penali avviati a seguito delle disposte operazioni giudiziarie. L'insieme dei suesposti elementi e' idoneo a suffragare le rilevate forme di condizionamento del procedimento di formazione della volonta' degli organi comunali, essendo questo caratterizzato da collegamenti indizianti la compromissione del buon andamento e dell'imparzialita' di quell'amministrazione comunale a causa delle deviazioni nella conduzione di settori cruciali nella gestione dell'ente. Sebbene il processo di legalizzazione dell'attivita' del comune sia gia' iniziato da alcuni mesi attraverso la gestione provvisoria dell'ente affidata al commissario straordinario, ai sensi dell'art. 141 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per garantire il completo affrancamento dalle influenze della criminalita', si ritiene, comunque, necessaria la nomina della commissione straordinaria di cui all'art. 144 dello stesso decreto legislativo, anche per scongiurare il pericolo che la capacita' pervasiva delle organizzazioni criminali possa di nuovo esprimersi in occasione delle prossime consultazioni amministrative. L'arco temporale piu' lungo previsto dalla vigente normativa per la gestione straordinaria consente anche l'avvio di iniziative e di interventi programmatori che, piu' incisivamente, favoriscono il risanamento dell'ente. Rilevato che, per le caratteristiche che lo configurano, il provvedimento dissolutorio previsto dall'art. 143 del decreto legislativo citato, puo' intervenire finanche quando sia stato gia' disposto provvedimento per altra causa, differenziandosene per funzioni ed effetti, si propone l'adozione della misura di rigore nei confronti del comune di Giugliano in Campania (Napoli), con conseguente affidamento della gestione dell'ente locale ad una commissione straordinaria cui, in virtu' dei successivi articoli 144 e 145, sono attribuite specifiche competenze e metodologie di intervento finalizzate a garantire, nel tempo, la rispondenza dell'azione amministrativa alle esigenze della collettivita'. In relazione alla presenza ed all'estensione dell'influenza criminale, si rende necessario che la durata della gestione commissariale sia determinata in diciotto mesi. Roma, 22 aprile 2013 Il Ministro dell'interno: Cancellieri   Art. 2 La commissione straordinaria per la gestione dell'ente esercita, fino all'insediamento degli organi ordinari a norma di legge, le attribuzioni spettanti al consiglio comunale, alla giunta ed al sindaco nonche' ogni altro potere ed incarico connesso alle medesime cariche. Dato a Roma, addi' 24 aprile 2013 NAPOLITANO Monti, Presidente del Consiglio dei Ministri Cancellieri, Ministro dell'interno Registrato alla Corte dei conti il 3 maggio 2013 Interno, registro n. 3, foglio n. 156   Parte di provvedimento in formato grafico