Gazzetta n. 95 del 23 aprile 2013 - PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA

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PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA

DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 9 aprile 2013

Nomina della commissione straordinaria per la provvisoria gestione del comune di Quarto.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visto il proprio decreto, in data 20 agosto 2012, con il quale, ai sensi dell'art. 141, comma 1, lett. b), n. 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il consiglio comunale di Quarto e' stato sciolto a causa delle dimissioni rassegnate dal sindaco eletto nelle consultazioni amministrative del 15 e 16 maggio 2011;
Considerato che all'esito di approfonditi accertamenti sono emerse forme di ingerenza della criminalita' organizzata che hanno esposto l'amministrazione a pressanti condizionamenti, compromettendo il buon andamento e l'imparzialita' dell'attivita' comunale;
Rilevato, altresi', che la permeabilita' dell'ente ai condizionamenti esterni della criminalita' organizzata ha arrecato grave pregiudizio per gli interessi della collettivita' e ha determinato la perdita di credibilita' dell'istituzione locale;
Ritenuto che, al fine di porre rimedio alla situazione di grave inquinamento e deterioramento dell'amministrazione comunale, si rende necessario l'intervento dello Stato mediante un commissariamento di adeguata durata per rimuovere gli effetti pregiudizievoli per l'interesse pubblico ed assicurare il risanamento dell'ente locale;
Visto l'art. 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;
Vista la proposta del Ministro dell'interno, la cui relazione e' allegata al presente decreto e ne costituisce parte integrante;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 27 marzo 2013;

Decreta:

Art. 1

La gestione del comune di Quarto (Napoli) e' affidata, per la durata di diciotto mesi, alla commissione straordinaria composta da:
dr.ssa Maria Grazia Nicolo', prefetto;
dr.ssa Savina Macchiarella, viceprefetto;
dr.ssa Carmelina Vargas, funzionario economico finanziario.

Allegato

Al Presidente della Repubblica

Nel comune di Quarto (Napoli) sono state riscontrate forme di ingerenza da parte della criminalita' organizzata che hanno compromesso la libera determinazione e l'imparzialita' degli organi eletti nelle consultazioni amministrative del 15 e 16 maggio 2011 nonche' il buon andamento dell'amministrazione ed il funzionamento dei servizi.
Gli accertamenti effettuati nell'ambito di un'indagine, in parte ancora in corso, svolta dalla locale Direzione distrettuale antimafia nei confronti dell'organizzazione criminale egemone, aveva portato, nel mese di maggio 2011, nell'imminenza dello svolgimento della campagna elettorale, all'adozione di 39 provvedimenti cautelari eseguiti nei confronti di persone ritenute, a vario titolo, responsabili di gravi reati, tra i quali quello di associazione di tipo camorristico. Tra i destinatari dei citati provvedimenti figuravano anche due persone in quel momento candidate per le elezioni amministrative che si sarebbero svolte pochi giorni dopo nel comune di Quarto.
L'attivita' di monitoraggio dell'ente locale successivamente avviata ha fatto emergere criticita' che hanno reso necessario l'avvio della procedura di accesso presso il comune, al fine di verificare la sussistenza di forme di condizionamento e di infiltrazione delle locali consorterie nei confronti dell'amministrazione locale.
Conseguentemente, il Prefetto di' Napoli ha disposto, con decreto del 31 luglio 2012, in seguito prorogato, l'accesso presso il comune, ai sensi dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge 6 settembre 1982, n. 629, convertito dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726, per gli accertamenti di rito.
In conseguenza delle dimissioni dalla carica rassegnate dal sindaco il 10 luglio 2012, il consiglio comunale di quell'ente e' stato sciolto con d.P.R. del 20 agosto 2012, con contestuale nomina di un commissario straordinario per la provvisoria gestione dell'ente locale.
All'esito dell'accesso ispettivo il prefetto, su conforme parere del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, ha redatto l'allegata relazione in data 1° febbraio 2013, che costituisce parte integrante della presente proposta. Con la citata relazione il prefetto di Napoli da' atto della sussistenza di concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti ed indiretti degli amministratori locali al tempo in carica con la criminalita' organizzata di tipo mafioso e su forme di condizionamento degli stessi, riscontrando pertanto i presupposti per l'applicazione della misura prevista dall'art. 143 del citato decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267.
I lavori svolti dalla commissione d'indagine hanno preso in esame, oltre all'intero andamento gestionale dell'amministrazione comunale, la cornice criminale ed il contesto ambientale ove si colloca l'ente locale, con particolare riguardo ai rapporti tra gli amministratori e le locali cosche ed hanno evidenziato come l'uso distorto della cosa pubblica si sia concretizzato, nel tempo, nel favorire soggetti o imprese collegati direttamente od indirettamente ad ambienti malavitosi, per l'esistenza di una fitta ed intricata rete di amicizie e frequentazioni, che lega alcuni amministratori ad esponenti delle locali consorterie criminali od a soggetti ad esse contigui.
La relazione della commissione d'indagine ha posto in rilievo come il comune di Quarto, a seguito del terremoto dell'Irpinia dell'anno 1980 e del fenomeno del bradisismo del 1983, sia stato interessato da un rilevante incremento demografico che ha visto crescere la popolazione del comune, in un brevissimo arco di tempo, da 10.000 a oltre 40.000 abitanti.
Tale crescita demografica, tenuto conto anche dell'assenza, in quel periodo, di un Piano regolatore, ha comportato una contestuale disordinata espansione dell'edilizia locale, nonche' problematiche connesse ad un crescente abusivismo edilizio.
Proprio i consistenti aspetti economici legati al settore immobiliare hanno suscitato l'interesse e le ingerenze dell'organizzazione criminale che opera in quel territorio sull'attivita' dell'amministrazione locale, circostanza che, gia' nel 1992, aveva portato allo scioglimento del consiglio comunale per condizionamenti da parte della criminalita' organizzata.
L'accesso ispettivo ha posto in rilievo una sostanziale continuita' nelle amministrazioni che si sono succedute alla guida dell'ente, atteso che un rilevante numero degli amministratori eletti nel 2011, per alcuni dei quali sussistono gravami di natura penale, ha fatto parte a diverso titolo degli organi dell'ente sin dall'anno 2001.
Tra questi figura anche una delle due persone destinatarie della menzionata ordinanza cautelare risultata eletta nonostante lo stato di detenzione. Lo stesso e' stato successivamente condannato, con sentenza del 21 dicembre 2012, a sette anni e sei mesi di reclusione per il reato di cui all'art. 416-bis c.p. commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8 per aver preso parte ad un associazione di tipo mafioso finalizzata, tra l'altro, al condizionamento degli organi amministrativi comunali con particolare riguardo alla gestione del settore edilizio.
Il dato fattuale della continuita' amministrativa e della sussistenza di comuni interessi tra rappresentanti della compagine eletta e componenti della locale organizzazione criminale e' avvalorato dalla circostanza che, come emerso dalle indagini di polizia giudiziaria, nella tornata elettorale del 2011 l'interessamento della locale organizzazione criminale e' giunto fino alla presentazione di una lista collegata al sindaco poi effettivamente eletto e quindi all'individuazione dei candidati da far votare.
Gli stessi contenuti dei provvedimenti giudiziari, indipendentemente dai rilievi di natura penale, hanno evidenziato come gli esponenti del clan egemone si siano avvalsi, per le proprie illecite finalita', di soggetti politici che in piu' mandati hanno fatto parte dell'amministrazione comunale, di imprenditori locali legati ai locali amministratori, di componenti dell'apparato burocratico, elementi che nel loro insieme hanno costituito un intricato intreccio affaristico - criminale che ha prodotto ingerenze nell'ente ed uno sviamento dell'attivita' amministrativa dai principi di legalita' e buon andamento.
La radicata penetrazione della criminalita' organizzata nell'amministrazione comunale e', altresi', attestata dai rapporti intercorsi tra il primo cittadino ed un tecnico privato, espressione della locale organizzazione criminale. Quest'ultimo, oltre ad aver ottenuto, in cambio del sostegno elettorale assicurato al candidato sindaco, l'illecita aggiudicazione di un appalto, ha dato prova, come emerso nel corso delle indagini, di essere pienamente a conoscenza delle vicende comunali e, in particolare, di tutti gli aspetti e le problematiche connessi all'insediamento dell'organo di vertice.
Ulteriore elemento, che attesta anche un'indebita ingerenza degli organi politici sull'operato degli organi amministrativi, in contrasto con il principio di separazione dei poteri di indirizzo e programmazione propri degli organi politici da quelli gestionali imputabili all'apparato dirigente, e' dato dall'interessamento del sindaco per il settore edilizio. Come rivelato infatti da fonti tecniche di prova, il primo cittadino si e' spinto fino a dettare ai competenti uffici precise disposizioni nonche', addirittura, a determinare le strategie operative, necessarie per favorire la realizzazione degli obiettivi della criminalita' organizzata nell'ambito delle opere pubbliche.
Analoghe forme di ingerenza e permeabilita' hanno interessato anche la struttura burocratica.
In particolare e' emerso, con riguardo al settore dell'urbanistica, come la criminalita' organizzata attraverso propri referenti abbia potuto fare affidamento sulla collaborazione offerta da alcuni funzionari, i quali hanno sempre operato fattivamente per la risoluzione delle istanze della menzionata associazione.
Tali modalita' operative, che hanno avuto origine nel corso di precedenti consessi e sono proseguite, consolidandosi, negli anni successivi, risultano evidenti in una serie di procedure irregolari, concernenti le assegnazioni di lavori pubblici a societa' o soggetti controindicati, le ripetute illegittimita' nel settore urbanistico edilizio, le irregolarita' e la mancanza dei dovuti controlli nell'ambito delle attivita' commerciali.
Per quanto attiene il primo degli aspetti evidenziati e' stata individuata la ricorrenza di quegli elementi indiziari che connotano i sistemi di gestione illegale delle procedure ad evidenza pubblica che sia sul piano investigativo, da parte della Direzione nazionale antimafia, che amministrativo, da parte dell'autorita' per gli appalti pubblici, hanno piu' volte segnalato quali: ribassi elevati che raggiungono quasi il 50%, la frammentazione di opere unitarie, la presenza ripetitiva delle medesime ditte a gare diverse con un avvicendamento delle stesse nelle aggiudicazioni, la riferibilita' di aziende a cosche mafiose locali.
Significativa in tal senso e' la procedura relativa a lavori di manutenzione ordinaria degli edifici scolastici che ha evidenziato numerose, sintomatiche anomalie e irregolarita'.
Nella determina dirigenziale di giugno 2011 di indizione della relativa procedura d'appalto viene fatto riferimento ad una gara a procedura ristretta, mentre nel relativo contratto sottoscritto tra le parti e' riportato che l'aggiudicazione dei lavori e' stata effettuata a seguito di un diverso tipo di gara denominata «aperta» che differisce da quella «ristretta» per modalita' e termini.
Inoltre, nel contratto sottoscritto il 17 gennaio 2012 non e' richiamata la precedente determina n. 60 con la quale era stata effettivamente indetta la gara, ma sono citate altre e diverse determine di affidamento di ulteriori lavori, quindi di differenti procedure d'appalto, oggetto di specifici e separati contratti.
L'importo delle opere non e' poi quello dichiarato nella determina di aggiudicazione ma risulta essere di un valore di circa tre volte superiore; infine, prima ancora che venisse sottoscritto il relativo contratto, sono stati liquidati il I ed il II stato di avanzamento dei lavori.
L'amministrazione comunale ha inoltre disposto, sulla base di un'ulteriore procedura che evidenzia anche in questo caso irregolarita' ed un generale disordine amministrativo, l'assegnazione con affidamento diretto, senza alcuna adeguata motivazione che giustificasse il ricorso a tale istituto, altri lavori dello stesso genere alla stessa societa' cooperativa.
Con ulteriore determina del mese di dicembre 2011 venivano inoltre assegnati con affidamento diretto alla stessa societa' cooperativa lavori urgenti sempre per la manutenzione degli edifici scolastici; dall'esame della relativa determina di affidamento lavori, tuttavia, non emergono le motivazioni d'urgenza che hanno giustificato il ricorso a tale procedura.
Inoltre, sebbene l'oggetto della citata determina n. 60 faccia riferimento a lavori su edifici scolastici, dagli atti contabili risulta che sono stati eseguiti lavori su altri immobili quali il municipio ed un parco comunale.
Ulteriore elemento che denota emblematicamente l'assoluta acquiescenza dell'amministrazione comunale alle interferenze della criminalita' organizzata e' rappresentato dalla circostanza che la societa' affidataria dei suddetti lavori risulta gravata da certificazione interdittiva antimafia.
Elementi univoci di forme di condizionamento dell'ente sono emersi anche dall'esame della procedura avviata nel mese di' ottobre 2011 per l'importo di circa 130.000 euro, concernente i lavori di somma urgenza per la pavimentazione di un tratto stradale.
Sulla base di disciplinare tecnico concernente l'esecuzione di detti lavori, l'amministrazione ha richiesto ad alcune ditte il relativo preventivo. Non risulta tuttavia che tale richiesta sia stata formulata nei confronti della societa' che sarebbe stata poi aggiudicataria della gara.
Dall'esame degli atti non si rinvengono le motivazioni che avrebbero giustificato il ricorso alla procedura di somma urgenza ma, anzi, l'analisi di alcuni documenti induce a ritenere non sussistenti i presupposti legittimanti detta procedura.
Viene, altresi', posta in rilievo un'indebita ingerenza dell'organo politico sull'operato dell'apparato burocratico, in contrasto con il principio di separazione dei poteri, atteso che la lettera di incarico indirizzata alla societa' aggiudicataria. che e' un mero atto di gestione, risulta firmata anche dal sindaco e dall'assessore ai lavori pubblici.
Anche nel caso in esame i lavori sono stati assegnati a soggetti riconducibili ad ambienti controindicati la societa' aggiudicataria e' stata infatti recentemente destinataria di interdittiva antimafia mentre i suoi amministratori sono stati interessati da un ordinanza di custodia cautelare in quanto ritenuti responsabili di associazione per delinquere.
L'insieme delle procedure analizzate dalla commissione d'indagine nel settore dei lavori pubblici ha evidenziato una ripetuta serie di violazioni di legge, irregolarita' e anomalie sintomatiche del condizionamento della criminalita' organizzata nei confronti dell'amministrazione comunale.
In particolare e' stato riscontrato un ripetuto e disinvolto ricorso all'affidamento diretto in assenza dei presupposti richiesti dalla vigente normativa, un artificioso frazionamento dell'importo degli appalti, il ripetuto e vietato ricorso all'istituto della proroga volto a favorire le ditte originarie consentendo loro di recuperare le economie del ribasso d'asta, l'insussistenza dei motivi d'urgenza assunti a fondamento del ricorso alla procedura di cui all'art. 125, comma II, del codice degli appalti.
Le menzionate anomalie hanno inoltre prodotto significativi inconvenienti per l'amministrazione comunale derivanti dalla necessita' di aver dovuto stipulare una pluralita' di contratti, peraltro in alcuni casi non rilevati, dal frazionamento delle responsabilita' contrattuali, dal conseguente complessivo incremento del costo delle opere.
I suddetti elementi, oltre ad evidenziare, nel loro insieme, una volonta' dell'amministrazione comunale di sottrarsi ai principi di legalita' e buon andamento, hanno consentito che soggetti o societa' destinatarie di interdittiva antimafia o di cui e' localmente nota la contiguita' ad ambienti criminali risultassero aggiudicatari di lavori pubblici di rilevante valore economico.
Analoghe irregolarita' hanno interessato anche gli aspetti amministrativi e gestionali di una societa' totalmente partecipata dal comune di Quarto, il cui oggetto sociale prevede l'affidamento e lo svolgimento del servizio di igiene urbana ed altri servizi nel settore ambientale.
Tali anomalie attinenti, in particolare, il mancato rispetto dei principi contabili in materia di assunzione degli impegni di spesa e delle connesse coperture finanziarie, le assunzioni del personale, il mancato rispetto della normativa in materia di appalti, sebbene imputabili anche alle precedenti compagini amministrative, si registrano, senza soluzione di continuita', anche in costanza dell'amministrazione eletta nel 2011.
Significativa in tal senso si e' rivelata l'analisi della procedura concernente l'affidamento del servizio di vigilanza armata di immobili comunali, ove all'esame degli atti rinvenuti al fascicolo e' stata riscontrata una sola richiesta di preventivo per lo svolgimento di tale servizio. La stessa richiesta, peraltro, non contiene gli elementi essenziali previsti dal codice degli appalti per una corretta selezione dell'operatore economico, quali quelli concernenti la sussistenza dei requisiti di capacita' economico-finanziaria, quelli di capacita' tecnico professionale e quelli di affidabilita' morale dell'operatore economico.
Anche in questo caso viene posto in rilievo che il servizio di vigilanza armata, che avrebbe dovuto essere svolto per cinque mesi, ha formato oggetto di successive proroghe.
Tali anomale procedure si sono ripetute per altri affidamenti disposti dalla societa' in questione, molti dei quali successivamente prorogati in violazione del codice degli appalti.
La relazione del prefetto pone in rilievo gli elementi di responsabilita' degli organi politici che non hanno di fatto esercitato il potere-dovere di verifica e controllo, agli stessi conferito, sull'attivita' svolta dalla societa' in argomento.
Elementi significativi di un generale contesto di illegalita' e favoritismi nei confronti di soggetti direttamente o indirettamente riconducibili ad ambienti controindicati sono altresi' rappresentati dalle gravi carenze riscontrate sotto il profilo della programmazione e vigilanza del territorio, testimoniate dai numerosi abusi edilizi fenomeno che, nonostante l'adozione del Piano regolatore approvato nell'anno 1991, poi aggiornato nel 1996, non si e' attenuato evolvendosi semmai sotto altre, diverse forme.
Negli ultimi anni, infatti, si e' assistito ad un piu' che rilevante incremento delle richieste di condono, aumentate a dismisura nel recente periodo, nonche' delle istanze per la costruzione di case coloniche per utilizzo agricolo che, per contro, sono risultate prive di connotazioni agricole.
La relazione della commissione d'indagine ha posto in rilievo come, avvalendosi dei contenuti e delle connesse procedure previste per il c.d. «piano casa», sia stato richiesto per queste costruzioni, da ritenersi a tutti gli effetti abusi edilizi, il cambio di destinazione d'uso con consistenti aumenti di volumetria.
E' stato, altresi', evidenziato che le richieste finalizzate ad ottenere gli atti autoritativi si sono rivelate in larga parte inconsistenti e tali da poter essere dichiarate, sin da subito, irricevibili in quanto prive di elementi essenziali per la loro istruzione.
Alle illegittimita' e irregolarita' riscontrate deve aggiungersi un generale disordine amministrativo che ha caratterizzato le gestione dei competenti uffici; sono, inoltre, state evidenziate anomalie nella tenuta del protocollo delle richieste dei permessi a costruire, concernenti in particolare pratiche inserite successivamente con numerazioni aggiunte, il mancato rispetto nella cronologia delle date ed altre irregolarita'.
Dalle verifiche svolte e' emerso che le autorizzazioni sono state rilasciate in gran parte a favore di soggetti contigui o riconducibili alla criminalita' organizzata ovvero anche a persone in rapporto di parentela con gli amministratori comunali.
Concorre a delineare il quadro di un'amministrazione gestita sulla base di logiche clientelari l'esame effettuato su alcune autorizzazioni amministrative per pubblici esercizi e sulle autorizzazioni, perfezionate per silenzio-assenso, concernenti l'esercizio di attivita' commerciali.
Gli accertamenti eseguiti hanno posto in rilievo come alcun riscontro sia stato eseguito dall'amministrazione comunale per verificare la fondatezza delle istanze prodotte dagli interessati. E' ancor piu' grave che l'assenza di controlli si e' verificata anche per quanto riguarda il rilascio di licenze per pubblico esercizio soggette alle disposizioni della legge 25 agosto 1991, n. 287, per le quali sono, invece, richiesti severi controlli in materia di pubblica sicurezza, sorvegliabilita' dei locali e regolarita' urbanistica degli stessi.
L'insieme dei suesposti elementi e' idoneo a suffragare le rilevate forme di condizionamento del procedimento di formazione della volonta' degli organi comunali, essendo questo caratterizzato da collegamenti indizianti la compromissione del buon andamento e dell'imparzialita' di quell'amministrazione comunale a causa delle deviazioni nella conduzione di settori cruciali nella gestione dell'ente.
Sebbene il processo di legalizzazione dell'attivita' del comune sia gia' iniziato da alcuni mesi attraverso la gestione provvisoria dell'ente affidata al commissario straordinario, ai sensi dell'art. 141 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per garantire il completo affrancamento dalle influenze della criminalita', si ritiene, comunque, necessaria la nomina della commissione straordinaria di cui all'art. 144 dello stesso decreto legislativo, anche per scongiurare il pericolo che la capacita' pervasiva delle organizzazioni criminali possa di nuovo esprimersi in occasione delle prossime consultazioni amministrative.
L'arco temporale piu' lungo previsto dalla vigente normativa per la gestione straordinaria consente anche l'avvio di iniziative e di interventi programmatori che, piu' incisivamente, favoriscono il risanamento dell'ente.
Rilevato che, per le caratteristiche che lo configurano, il provvedimento dissolutorio previsto dall'art. 143 del decreto legislativo citato, puo' intervenire finanche quando sia stato gia' disposto provvedimento per altra causa, differenziandosene per funzioni ed effetti, si propone l'adozione della misura di rigore nei confronti del comune di Quarto (Napoli), con conseguente affidamento della gestione dell'ente locale ad una commissione straordinaria cui, in virtu' dei successivi articoli 144 e 145, sono attribuite specifiche competenze e metodologie di intervento finalizzate a garantire, nel tempo, la rispondenza dell'azione amministrativa alle esigenze della collettivita'.
In relazione alla presenza ed all'estensione dell'influenza criminale, si rende necessario che la durata della gestione commissariale sia determinata in diciotto mesi.

Roma, 26 marzo 2013

Il Ministro dell'interno: Cancellieri

Allegato
Parte di provvedimento in formato grafico

Art. 2

La commissione straordinaria per la gestione dell'ente esercita, fino all'insediamento degli organi ordinari a norma di legge, le attribuzioni spettanti al consiglio comunale, alla giunta ed al sindaco nonche' ogni altro potere ed incarico connesso alle medesime cariche.

Dato a Roma, addi' 9 aprile 2013

NAPOLITANO
Monti, Presidente del Consiglio dei
Ministri

Cancellieri, Ministro dell'interno

Registrato alla Corte dei conti il 15 aprile 2013 Interno, registro n. 2, foglio n. 306