Gazzetta n. 171 del 25 luglio 2011 (vai al sommario) MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE CIRCOLARE 13 luglio 2011, n. 23 Previsioni di bilancio per l'anno 2012 e per il triennio 2012-2014 e budget per il triennio 2012-2014 - Indicazioni per l'attuazione delle riduzioni di spesa di cui all'art. 10, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98. A tutti i Ministeri A tutte le Amministrazioni autonome A tutti gli Uffici centrali del Bilancio e presso i Ministeri Al Dipartimento del Tesoro - Direzione V - Ufficio IV All'Ufficio di Ragioneria presso i Monopoli di Stato E p.c. Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri Alla Corte dei conti All'Istituto nazionale di statistica Alle Rragionerie territoriali dello Stato 1. - Il quadro di riferimento e gli obiettivi della politica di bilancio. Lo scenario internazionale, dopo la crisi economico e finanziaria che ha colpito le economie di tutti i principali paesi industrializzati, mostra segnali di ripresa. Nel corso del 2010 l'economia mondiale ha registrato tassi di crescita pari al 4,8 per cento; un ulteriore incremento del 4 per cento e' previsto per l'anno in corso. Resistono tuttavia elementi di rischio che necessitano di essere monitorati. ancora incerto il grado di diffusione e di strutturalita' della ripresa nel settore privato e rimane da valutare in quale misura il graduale rientro dalle politiche espansive condotte per contrastare la fase recessiva possa portare ad un indebolimento della congiuntura. In questa cornice, l'economia italiana ha mostrato segnali di ripresa nel corso del 2010. Il tasso di crescita del Pil e' stato pari all'1,3 per cento, in linea con i risultati di Francia e Regno Unito. La previsione di crescita per il 2011 si attesta all'1,1 per cento, mentre un graduale miglioramento e' previsto per gli esercizi successivi. La variazione dovrebbe aumentare fino a raggiungere nel 2014 1'1,6 per cento in termini reali. Dal lato della finanza pubblica, e' proseguito il processo di consolidamento dei conti pubblici. L'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche ha registrato nel 2010 una riduzione di otto decimi rispetto al risultato del 2009, con un miglioramento di 0,4 punti rispetto alle ultime previsioni. Per il 2011 e' prevista, a legislazione vigente, una ulteriore riduzione al 3,9 per cento. Il percorso di risanamento strutturale dovra' quindi proseguire anche nei prossimi esercizi. In linea con queste esigenze e con gli accordi assunti con le Autorita' europee il Documento di economia e finanza 2012-2014 ha fissato l'obiettivo del pareggio di bilancio per il 2014, con una correzione netta annua pari a 1,2 punti percentuali del Pila nel 2013 e ulteriori 1,1 punti percentuali nel 2014. Per raggiungere questo obiettivo e' stato recentemente adottato dal Governo il decreto legge n. 98 del 2011 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) ed e' di prossima presentazione al Parlamento una legge delega riguardante una complessiva riforma del sistema fiscale e assistenziale. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, quale componente essenziale della manovra di finanza pubblica per il triennio 2012-2014, dovra' pertanto essere improntato al rigore finanziario e predisposto in coerenza con gli interventi previsti nel citato decreto legge. 2. - La formazione delle previsioni a legislazione vigente. 2.1 La legge n. 196 del 2009 ha stabilito i principi e le regole che disciplinano gli strumenti di governo della finanza pubblica, il loro contenuto e la relativa tempistica di presentazione al Parlamento, delineando in tal modo il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio del nostro Paese. La legge n. 39 del 2011 ha modificato detto quadro di riferimento allo scopo di consentirne l'adeguamento al cosiddetto «Semestre europeo» con riferimento ai documenti programmatici (Documento di economia e finanza e relativa nota di aggiornamento) e ai tempi della loro presentazione alle Camere (rispettivamente 10 aprile e 20 settembre di ciascun anno). Le modifiche non hanno inciso ne' sul processo ne' sulla struttura del bilancio che rimane articolata in Missioni e Programmi ai sensi degli articoli 21 e 25 della citata legge n. 196, sulle cui finalita' si e' gia' detto nella precedente circolare sulle previsioni di bilancio n. 28 del 2 luglio 2010, cui si rinvia. Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione continua quindi ad essere formato sulla base del criterio della legislazione vigente con riferimento al contenuto di ciascun Programma, tenendo in evidenza le spese non rimodulabili e le spese rimodulabili. Per tali classificazioni si rinvia ai concetti ed alle specificazioni riportati nell'art. 21 della legge di contabilita' e finanza pubblica. In proposito l'art. 10, comma 15, del citato decreto-legge n. 98 del 2011 (1) ha introdotto una norma di interpretazione dell'art. 21, comma 6, sulla base della quale si procedera' ad una revisione della classificazione dei capitoli di spesa rimodulabili e non rimodulabili (si veda, in tal senso, la nota tecnica n. 1). 2.2 Il disegno di legge di bilancio viene presentato al Parlamento entro il 15 ottobre di ogni anno. Esso rappresenta lo strumento con cui finalizzare l'allocazione delle risorse e assume un carattere non meramente formale. Con la legge di bilancio, infatti, possono essere proposte rimodulazioni di spese previste da leggi vigenti (fattori legislativi), nonche' quantificata la quota parte degli stanziamenti di bilancio aventi natura obbligatoria (spese per il personale) destinati al funzionamento degli Enti pubblici (in precedenza determinati dalla tabella C della legge finanziaria). In coerenza con la funzione programmatoria di medio periodo del bilancio, le Amministrazioni dovranno fornire le proposte per ciascuno dei tre esercizi considerati nel bilancio di previsione, affiancando alle previsioni di competenza anche quelle di cassa. La presente circolare, con i suoi allegati, fornisce, ai sensi dell'art. 23, comma 1, della legge n. 196, indirizzi e chiarimenti per la predisposizione del bilancio a legislazione vigente per l'armo 2012 e per il triennio 2012-2014. 2.3 La legge n. 196 del 2009 ha previsto (art. 40) una delega al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio secondo alcuni criteri direttivi che prevedono, tra l'altro, la revisione delle missioni, del numero e della struttura dei programmi, l'individuazione delle azioni come articolazione dei programmi e unita' elementari del bilancio stesso. Compiti di analisi, approfondimento in tal senso saranno svolti anche con il supporto dei Nuclei di analisi e valutazione della spesa, nel cui ambito avviene la collaborazione tra le amministrazioni centrali dello Stato e il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento Ragioneria generale dello Stato. I Nuclei hanno iniziato la loro attivita' dotandosi di un programma di lavoro triennale che prevede l'approfondimento di alcune tematiche comuni a tutti i gruppi (debiti fuori bilancio, consumi intermedi, individuazione di indicatori da associare ai programmi di spesa, fabbisogni delle strutture periferiche) accompagnate da tematiche specifiche individuate secondo le necessita' dell'amministrazione di spesa. In attesa dei risultati dell'attivita' dei Nuclei di analisi e valutazione della spesa, per le previsioni 2012-2014 le Amministrazioni centrali dello Stato faranno riferimento ai Programmi attualmente esistenti. Potranno essere proposte eventuali modifiche alle denominazioni dei programmi e alle relative attivita', che andranno sottoposte all'Ispettorato generale del bilancio al fine di una loro puntuale valutazione. 2.4 Tenuto conto della situazione della finanza pubblica e delle risorse disponibili, nel formulare gli schemi degli stati di previsione, ciascun Ministero dovra' stabilire le priorita' degli obiettivi da raggiungere, quantificando, anche sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei Programmi, le risorse necessarie per il loro raggiungimento. A tal fine potranno essere avanzate, rispetto alla legislazione vigente, proposte di rimodulazione delle stesse risorse, ai sensi dell'art. 23 della legge 196. Al riguardo, l'art. 2, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, dispone, con riferimento al triennio 2011-2013, l'ampliamento dei margini di flessibilita' previsti dal citato art. 23, consentendo, nel rispetto dell'invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, di riallocare con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, le dotazioni finanziarie delle spese rimodulabili, tra le Missioni di ciascuno stato di previsione, restando precluso comunque l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti. E' da ritenere che i suddetti piu' ampi margini di flessibilita' possano essere considerati, con il medesimo disegno di legge di bilancio, anche con riferimento all'anno 2014, atteso che il provvedimento di stabilizzazione finanziaria (decreto-legge n. 98 del 2011) all'art. 10, comma 14, in via sperimentale, per gli anni 2012, 2013 e 2014, prevede la possibilita' di adottare, con provvedimento amministrativo e, quindi, in corso di gestione, variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie relative alle spese di cui all'art. 21, comma 5, lettera b), (rimodulabili di fabbisogno e di fattore legislativo) della legge n. 196, nell'ambito di ciascun Ministero, anche tra programmi diversi e nel limite del 20 per cento delle risorse finanziarie complessivamente stanziate. Ne consegue che analoghe variazioni compensative possano essere proposte con il disegno di legge di bilancio. Per le risorse «non rimodulabili» le Amministrazioni potranno formulare le proposte di previsione indicando gli importi rideterminati per effetto dei meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione. Resta ferma la revisione delle proposte da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, per la verifica della loro compatibilita' con gli obiettivi di finanza pubblica. Si conferma la necessita' che le Amministrazioni formulino le proposte articolandole puntualmente per ciascuno degli anni del bilancio triennale 2012-2014, in coerenza con il disposto normativo relativo al bilancio pluriennale previsto dall'art. 22 della legge n. 196. Per i puntuali ragguagli sulle procedure da seguire per la formulazione delle proposte di previsione, si rimanda alle specifiche indicazioni fornite nell'allegata Nota Tecnica n. 1. 2.5 Il bilancio pluriennale a legislazione vigente, deve essere redatto per Missioni e Programmi, in termini di competenza e «di cassa» (art. 22 legge n. 196 del 2009). Le previsioni in termini di cassa dovranno rispecchiare le reali necessita' di pagamento delle Amministrazioni nel corso degli esercizi di riferimento, tenendo conto della concreta capacita' di spesa delle stesse, e della necessita' di operare il graduale smaltimento dei residui. Cio' anche in relazione al ruolo programmatorio del bilancio di cassa introdotto dal novellato art. 42, della legge n. 196, che sara' oggetto della nuova sperimentazione, prevista dal medesimo art. 42, a decorrere dal 1 ° gennaio 2012. Anche per la formulazione delle proposte delle autorizzazioni di cassa, si rinvia alle indicazioni di cui alla Nota Tecnica n. 1. 2.6 Per quanto riguarda le spese per il personale si rinvia allo specifico punto riportato nella Nota Tecnica n. 1. 2.7 Come tutti gli anni nell'ambito degli adempimenti richiesti per la definizione del progetto di bilancio per l'anno 2012 e per il triennio 2012-2014, meritano particolare attenzione le note integrative, disciplinate dall'art. 21, comma 11, lettera a) della legge 196. Nelle note integrative, le Amministrazioni individuano gli obiettivi concretamente perseguibili sottostanti ai Programmi di spesa e i relativi indicatori di risultato, in coerenza con le risorse a disposizione sui Programmi di pertinenza. Esse costituiscono lo strumento di collegamento fra la programmazione di bilancio e quella strategica. Per la compilazione delle note integrative si rinvia alle specifiche indicazioni contenute nelle linee guida di cui all'allegato A alla presente circolare. Le note integrative, redatte su base triennale, sono elaborate e trasmesse al Ministero dell'economia e delle finanze per via informatica ed aggiornate a cura di ciascuna Amministrazione alle scadenze e con le modalita' indicate nel richiamato allegato A. 3. - Indicazioni per l'attuazione delle riduzioni di spesa di cui all'art. 10, comma 2, del decreto-legge n. 98 del 2011. 3.1 Riguardo alla considerazione della legislazione vigente rilevano le disposizioni del decreto-legge n. 98 del 2011. L'art. 10 (commi da 1 a 5) di tale provvedimento dispone che, ai fini del concorso al raggiungimento degli obiettivi programmati di finanza pubblica, le amministrazioni centrali dello Stato assicurano, a decorrere dall'anno 2012, una riduzione della spesa in termini di saldo netto da finanziare ed indebitamento netto per gli importi indicati nell'apposito allegato al provvedimento stesso. Dalle suddette riduzioni sono preselettivamente esclusi il fondo per il finanziamento ordinario delle universita', le risorse destinate alla ricerca, all'istruzione scolastica e al finanziamento del cinque per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, il fondo unico per lo spettacolo di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163, le risorse destinate alla manutenzione ed alla conservazione dei beni culturali e, limitatamente all'anno 2012, il fondo per le aree sottoutilizzate. I Ministri competenti devono proporre, in sede di predisposizione del disegno di legge di stabilita' per il triennio 2012-2014, gli interventi correttivi necessari per la realizzazione degli obiettivi sopra richiamati, i quali potranno essere raggiunti attraverso la riduzione sia delle spese rimodulabili che di quelle non rimodulabili. In quest'ultimo caso ovviamente le Amministrazioni dovranno proporre disposizioni normative che, incidendo sugli elementi essenziali che determinano la spesa, consentano di conseguirei risparmi stabiliti. Tutte le proposte di interventi correttivi dovranno essere formalmente e debitamente illustrate in un apposito ed unico documento da far pervenire al Ministero dell'economia e delle finanze entro il 12 settembre, per il tramite dell'Ufficio centrale del bilancio. Il Ministro dell'economia e delle finanze verifichera' gli effetti finanziari sui saldi di finanza pubblica derivanti dai suddetti interventi, ai fini del rispetto dei citati obiettivi. Nelle more della definizione dei menzionati interventi correttivi, verra' accantonato e reso indisponibile, nell'ambito delle spese rimodulabili delle missioni di spesa di ciascun Ministero interessato, un ammontare di spesa pari a quanto indicato nel richiamato allegato. Qualora, a seguito della verifica, le proposte correttive sopra indicate non risultino adeguate a conseguire gli obiettivi in termini di indebitamento netto, il Ministro dell'economia e delle finanze riferisce al Consiglio dei Ministri ed, eventualmente, con la medesima legge di stabilita' verra' disposta la corrispondente riduzione delle dotazioni finanziarie di ciascun Ministero interessato, a valere sulle risorse accantonate. Le schede delle proposte per il triennio 2012-2014 che saranno messe a disposizione delle amministrazioni indicheranno gli stanziamenti di competenza a legislazione vigente senza tener conto delle riduzioni stabilite in base all'allegato C previsto dal citato art. 10 del decreto legge n. 98 del 2011. Le amministrazioni dovranno individuare selettivamente le spese da ridurre, salvaguardando le risorse che riterranno necessarie in relazione ai loro obiettivi prioritari da raggiungere. 3.2 Nell'ambito delle proposte, va anche considerata l'interpretazione autentica del secondo e terzo periodo dell'art. 21, comma 6, della legge n. 196, fornita dal comma 15 del richiamato art. 10, secondo cui, tra gli oneri inderogabili rientrano esclusivamente le spese cosiddette obbligatorie, ossia le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, le spese derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonche' quelle vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi che regolano la loro evoluzione. Lo scopo principale della disposizione e' quello di chiarire meglio il concetto di onere inderogabile (e quindi di spesa non rimodulabile) riconducendolo nell'ambito delle fattispecie che effettivamente presentano le caratteristiche individuate dalla legge. In linea generale, cio' dovrebbe comportare un aumento della quota rimodulabile della spesa e quindi della flessibilita' di bilancio. Le Amministrazioni potranno quindi procedere ad una piu' puntuale valutazione della natura delle autorizzazioni di spesa di propria competenza, segnalando, allo scrivente, in fase di proposte, l'esito delle nuove valutazioni. Dalle suddette valutazioni, potra' conseguire una modifica dell'importo complessivo delle spese rimodulabili e di quelle non rimodulabili, con evidenti conseguenze sulle misure da adottare in adempimento di quanto richiesto dall'art. 10 del ripetuto decreto-legge n. 98. Qualora le motivazioni addotte saranno considerate valide, potra' procedersi all'eventuale rettifica della caratteristica del capitolo da tener presente anche ai fini delle previste riduzioni della spesa. 4. - Budget economico. L'art. 21, comma 11, lettera f) della legge n. 196 stabilisce che le informazione rese dal bilancio siano integrate con la rappresentazione, per ciascuno stato di previsione, del budget dei costi della relativa amministrazione e con il prospetto di riconciliazione delle previsioni economiche con quelle finanziarie. Come per gli anni passati, le previsioni economiche saranno predisposte secondo le tre ottiche della contabilita' economica analitica: per natura, in ordine alle caratteristiche fisico-economiche dei costi rilevabili con riferimento al Piano unico dei conti; per struttura organizzativa in relazione ai centri di costo; per finalita' o destinazione in base alla classificazione per Missioni e Programmi. Per procedere alla formulazione delle suddette previsioni economiche, i referenti delle Amministrazioni centrali dello Stato terranno conto delle indicazioni riportate nella Nota tecnica n. 2, allegata alla presente circolare, che riporta le novita' rispetto alle precedenti fasi di rilevazione ed il calendario degli adempimenti. Le Amministrazioni dovranno far pervenire le loro proposte di bilancio secondo il calendario degli adempimenti riportato nello specifico punto delle Note tecniche n. 1 e n. 2. Come di consueto, le Amministrazioni medesime potranno contare sulla fattiva collaborazione degli Uffici centrali del bilancio - e, opportunamente, della Conferenza Permanente di cui all'art. 9, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 38 del 1998, per una puntuale applicazione delle presenti direttive e di quelle di cui alle allegate note tecniche. Roma, 13 luglio 2011 Il Ragioniere generale dello Stato: Canzio (1) «Il secondo e terzo periodo dell'art. 21, collida 6, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, si interpretano nel senso che nell'ambito degli oneri inderogabili rientrano esclusivamente le spese cosiddette obbligatorie, ossia le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese Disse, le spese per interessi passivi, le spese derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonche' quelle vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi che regolano la loro evoluzione.»   Parte di provvedimento in formato grafico Parte di provvedimento in formato grafico Parte di provvedimento in formato grafico