Gazzetta n. 134 del 12 giugno 2007 (vai al sommario) MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE CIRCOLARE 5 giugno 2007, n. 21 Previsione di bilancio per l'anno 2008 e per il triennio 2008-2010 - Budget per l'anno 2008. Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri A tutti i Ministeri A tutte le amministrazioni autonome A tutti gli Uffici centrali del bilancio presso i Ministeri e le amministrazioni autonome Alle ragionerie provinciali dello Stato e, per conoscenza: Alla Corte dei conti All'Istituto nazionale di statistica Sintesi. i. La predisposizione del disegno di legge di bilancio per l'anno 2008 e per il triennio 2008-2010 si colloca in un contesto di consolidamento dei conti pubblici. Il debito pubblico in rapporto al prodotto interno lordo e' aumentato per il secondo anno consecutivo, pur a fronte di un miglioramento del bilancio strutturale. ii. Il bilancio per il 2008 e per il triennio 2008-2010 viene impostato, sulla base della cornice legislativa vigente, utilizzando una nuova classificazione, che innova profondamente la precedente struttura basata sui centri di responsabilita'. Il progetto di bilancio viene organizzato in 34 grandi missioni pubbliche e 169 programmi: la costruzione dello schema di distribuzione delle risorse da assegnare ai singoli Dicasteri di spesa parte dalle missioni e dai programmi per poi saldarsi ai centri di responsabilita'. iii. La formazione del bilancio a legislazione vigente seguira' la nuova struttura definita con la collaborazione di tutte le amministrazioni. Cio' evidenziera' in maniera univoca ai fini della decisione parlamentare le attivita' svolte dalle singole amministrazioni. iv. Il nuovo bilancio crea le premesse per una profonda razionalizzazione del processo di formazione del disegno di legge finanziaria. Contestualmente al DPEF sara' emanato un atto di indirizzo dello scrivente Ministro che conterra' le linee guida per la predisposizione delle proposte. v. Queste dovranno essere distinte per programma e, in ordine di priorita', contenere chiare indicazioni di riallocazione di risorse all'interno dello stesso stato di previsione, specificando gli obiettivi che si intende perseguire. 1. Il quadro di finanza pubblica. L'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni e' passato dal 4,2 per cento del 2005 al 4,4 per cento del 2006. Tale dato include diversi fattori una tantum tra i quali i rimborsi IVA sulle auto aziendali dovuti sulla base della sentenza della Corte di Giustizia Europea del 14 settembre 2006 e la cancellazione dei crediti dello Stato nei confronti della societa' TAV a seguito dell'accollo diretto del debito di tale societa' nei confronti di Infrastrutture S.p.A. Il processo di consolidamento finanziario del nostro Paese ha mostrato nel 2006 una notevole accelerazione: il deficit in termini strutturali, al netto degli effetti del ciclo, e' passato dal 4,8 per cento del PIL nel 2005, al 3,2 per cento nel 2006, mentre l'avanzo primario strutturale - quasi nullo nel 2005 - e' salito oltre l'1,5 per cento del PIL. Il rapporto tra debito e PIL e' aumentato per il secondo anno consecutivo, a seguito dei ricordati effetti della sentenza sui rimborsi IVA delle auto aziendali e la cancellazione dei crediti dello Stato nei confronti della societa' TAV, passando dal 106,2 per cento del 2005 al 106,8. Cio' dimostra l'attuale fragilita' dei conti pubblici e la necessita' di perseguire la politica di rigore intrapresa, per favorire la sostenibilita' della finanza pubblica nel lungo periodo. L'andamento del deficit pubblico appare in linea con il percorso di rientro concordato con l'Unione europea. Per l'anno in corso ed in termini nominali, esso e' previsto, secondo quanto indicato nella Relazione unificata sull'economia e la finanza pubblica presentata il 16 marzo, al 2,3 per cento del PIL. Il debito pubblico e' stimato scendere al 105,4 percento del PIL mentre l'avanzo primario dovrebbe raggiungere il 2,6 per cento del PIL. Usciti dall'emergenza, e' necessario continuare sul sentiero del rigore e del consolidamento delle finanze pubbliche, seguendo la traccia indicata nel Documento di Programmazione Economica e Finanziaria dello scorso luglio, avente valenza di legislatura. Si confermano gli obiettivi della riduzione del debito pubblico al di sotto del 100 per cento del PIL, del pareggio di bilancio e dell'avanzo primario al 5 per cento del PIL entro i prossimi 4 anni. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2008 e per il triennio 2008-2010 deve mirare al perseguimento di questi risultati. 1.1. La necessita' di consolidare il risanamento finanziario e' l'occasione per ripensare profondamente i meccanismi di spesa pubblica. Vanno tenuti in considerazione tre fattori: (i) La pressione fiscale ha raggiunto livelli elevati: nel 2006 essa e' stata pari al 42,3% e, secondo le previsioni dovrebbe raggiungere il 42,8 per cento nell'anno in corso. A fronte dei risultati dell'azione di contrasto all'evasione sara' necessario ridurre progressivamente le aliquote legali di prelievo. (ii) Il livello di spesa pubblica primaria (al netto degli interessi) e' spinto verso l'alto a causa delle tendenze demografiche di lungo periodo, che porteranno ad aumentare la domanda di welfare (assistenza, previdenza, sanita), nonche' dalle rigidita' dei meccanismi che determinano aumenti inerziali della spesa pubblica. Le richieste di intervento su alcuni settori potranno essere soddisfatte attraverso una compressione/razionalizzazione della spesa in essere. (iii) La qualita' (composizione) della spesa pubblica non e' adeguata alla necessita' di favorire i processi di crescita economica. Le poche evidenze disponibili dal punto di vista macro e comparativo mostrano come la qualita' della spesa pubblica italiana sia agli ultimi posti in Europa. Tali elementi richiedono uno sforzo da parte delle Amministrazioni per individuare gli spazi per «spendere meglio» le risorse disponibili. Al fine di facilitare questo processo, il Governo ha avviato un percorso pluriennale basato su quattro pilastri principali: la ripresa del processo di riforma del bilancio dello Stato; l'analisi e valutazione della spesa pubblica (spending review); la riforma della pubblica amministrazione attraverso l'applicazione del memorandum d'intesa sottoscritto con le parti sociali; la ristrutturazione delle amministrazioni centrali prevista dalle norme della legge finanziaria per il 2007. La presentazione del disegno di legge di bilancio e' strettamente connessa al primo di questi pilastri. 2. La ripresa del processo di riforma del bilancio dello Stato. L'attuale struttura del bilancio dello Stato non permette una chiara identificazione delle «azioni» svolte attraverso l'utilizzo delle risorse pubbliche. Esso e' strutturato sulla base dell'organizzazione delle Amministrazioni (chi gestisce le risorse) e non anche sulle funzioni (cosa viene fatto con le risorse disponibili). Cio' rende complesso il monitoraggio e la valutazione delle politiche pubbliche e conseguentemente non facilita la definizione delle priorita' dell'azione politica ed amministrativa. Conformemente agli impegni assunti anche in sede parlamentare, si e' ritenuto necessario, a decorrere dal bilancio di previsione a legislazione vigente per il prossimo anno e per il triennio 2008-2010, procedere ad una profonda revisione del sistema di classificazione del bilancio dello Stato. La ripresa del processo di riforma del bilancio dello Stato, che utilizza lo schema giuridico della legge n. 94 del 1997, rende il Governo, il Parlamento ed i cittadini piu' informati circa l'insieme complessivo delle risorse disponibili per perseguire specifiche finalita' pubbliche. La revisione operata e' avvenuta a legislazione vigente e con il pieno coinvolgimento delle singole amministrazioni. La discussione ha preliminarmente coinvolto le Commissioni Bilancio di Camera e Senato, gli Uffici Parlamentari competenti, il Fondo Monetario Internazionale e la Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica. La riorganizzazione proposta si fonda sulla classificazione delle risorse pubbliche secondo due livelli di aggregazione, le «missioni» e i «programmi» (allegato 1). Le 34 missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica. Sono una rappresentazione politico-istituzionale del bilancio, necessaria per rendere piu' trasparenti le grandi voci di spesa e per meglio comunicare le direttrici principali di azione. Le missioni possono essere attribuite ad un singolo Ministero o a piu' Ministeri, a seconda dell'attuale ripartizione di funzioni, superando l'approccio tradizionale che articola la spesa pubblica secondo l'organizzazione amministrativa del Governo. Ogni missione si realizza concretamente attraverso piu' programmi. I 169 programmi individuati rappresentano aggregati omogenei di attivita' svolte all'interno di ogni singolo Ministero per perseguire obiettivi ben definiti. Essi sono di norma specifici di ciascuna amministrazione; in taluni limitati casi, sono condivisi tra piu' amministrazioni. Il programma trova la base normativa nell'art. 2, comma 2, della legge n. 468/1978, come modificato dalla legge n. 94/1997, e rappresenta il fulcro della nuova classificazione proposta. Ogni programma - che dovrebbe rappresentare un «outcome», o almeno un «output» dell'amministrazione - si compone dei macroaggregati individuati dal legislatore (nella generalita' dei casi, funzionamento, interventi, investimenti), al di sotto dei quali si ripartiscono i centri di responsabilita' che gestiscono il programma e le specifiche risorse. In pratica, nel bilancio predisposto per la decisione parlamentare, ogni Ministero avra' in evidenza, in via progressiva, le «missioni» sulle quali e' coinvolto, i «programmi» di competenza specifica, con riferimento ai macroaggregati di spesa e, nell'ambito di questi ultimi, ai centri di responsabilita' interessati (schema allegato n. 2). Il collegamento con il bilancio gestionale e' assicurato mediante la ripartizione dei capitoli per missioni e programmi: lo strumento informatico, attraverso un eccezionale sforzo di adeguamento delle procedure, assicura la puntualita' e la trasparenza della gestione e della rendicontazione in funzione dei nuovi aggregati, a decorrere dal prossimo gennaio 2008. Di cio' viene dato conto, come di consueto, mediante la presentazione degli allegati tecnici al bilancio, distintamente per Ministeri. Il bilancio gestionale continuera' ad essere strutturato per Centri di responsabilita' e nell'ambito degli stessi, per missioni, programmi, macroaggregati e capitoli. 2.1. La nuova classificazione del bilancio comporta un radicale mutamento di prospettiva per le amministrazioni di spesa: l'attenzione si sposta dal centro di responsabilita' amministrativa, che costituiva nella struttura precedente l'unita' previsionale di base di primo livello, ai programmi. Per superare l'approccio frammentato e per ricondurre al programma nella sua interezza le proposte per il bilancio 2008, e' utile che venga istituito un coordinamento all'interno dei singoli Ministeri nel caso in cui piu' centri di responsabilita' concorrono al medesimo programma. Tale coordinamento - realizzato dal Ministro o da un suo delegato con funzioni di «coordinatore di programma» - e' un'innovazione strategica che garantisce una visione unitaria delle risorse relative ad ogni singolo programma. Conseguentemente, sono state rielaborate in senso funzionale, coerentemente con la nuova classificazione, le schede previsionali che vengono fornite come strumento per le proposte di stanziamento per il nuovo esercizio finanziario (schede - programma). 3. La formazione del bilancia a legislazione vigente - budget economico. Le amministrazioni, nella formulazione delle proposte per il bilancio 2008, dovranno attenersi - come per gli anni pregressi - alle vigenti disposizioni legislative. A tal fine, nell'allegata nota tecnica n. 1, a cui si fa rinvio, vengono precisati, tra l'altro, i criteri di formulazione delle previsioni di competenza e di cassa, e fornite indicazioni in ordine alle nuove «schede programma formazione», le relative modalita' di compilazione, gli adempimenti particolari relativi alle varie amministrazioni, comprese le note preliminari e gli allegati di personale. La nota tecnica, inoltre, contiene il calendario degli adempimenti, sul quale si richiama l'attenzione delle amministrazioni ai fini di un puntuale rispetto della tempistica ivi prevista, tenuto conto della laboriosita' che richiede la ristrutturazione del bilancio in relazione alle cadenze previste dalla legge contabile per la presentazione al Parlamento. Per quanto riguarda la formulazione del budget per l'anno 2008, si rinvia alle indicazioni che al riguardo vengono fornite con l'allegata nota tecnica n. 2, anche per quanto concerne il calendario degli adempimenti. 4. La formazione della legge finanziaria. La presente circolare riguarda la formazione del bilancio a legislazione vigente. La riclassificazione del bilancio dello Stato per missioni e programmi permette pero' una piu' ordinata e organica predisposizione delle proposte di variazione della legislazione vigente, anche al fine di sopperire all'esigenza di una procedura formalizzata comune a tutte le amministrazioni. Contestualmente alla presentazione da parte del Governo del DPEF 2008-2011, verra' emanato un atto di indirizzo dello scrivente Ministro che conterra' le linee guida per la predisposizione delle proposte di variazioni. Con il DPEF infatti sara' disponibile il quadro tendenziale aggiornato e sara' possibile fornire indicazioni puntuali in merito alla dinamica della spesa pubblica. In questo modo, si realizza l'«avvicinamento» della legge di bilancio alla legge finanziaria, con la possibilita' di individuare le risorse complessive (che includono la legislazione vigente e le variazioni proposte) per ogni programma di spesa. Conseguentemente, le proposte per il disegno di legge finanziaria andranno strutturate seguendo le classificazioni dei programmi e dovranno contenere i seguenti elementi: definizione di priorita'. Per ogni variazione di programma proposta, l'amministrazione dovra' indicare le ragioni delle variazioni ed il grado di priorita' rispetto alle altre proposte; redistribuzione delle risorse. Le proposte di variazione dovranno portare ad una redistribuzione delle risorse gia' in gestione dell'amministrazione sulla base della legislazione vigente piuttosto che ad un aumento. Di conseguenza, le proposte dovranno includere le possibili abrogazioni di normativa vigente per liberare risorse al fine di potenziare i programmi ritenuti prioritari; obiettivi da perseguire. Anche al fine della realizzazione della spending review, l'amministrazione dovra' indicare gli obiettivi che intende perseguire e per i quali presenta le proposte di modifica della legislazione. La spending review e' uno strumento che si e' rilevato estremamente utile in altri Paesi. Essenzialmente, essa nasce dall'esigenza di superare un approccio puramente incrementale nelle decisioni di allocazioni di bilancio, che si concentra sulle risorse «aggiuntive» trascurando le analisi della spesa in essere, e quindi di riesaminare in modo regolare l'insieme delle politiche di spesa in atto. Nel preparare il bilancio a legislazione vigente, si invitano dunque le amministrazioni a programmare per tempo le eventuali modifiche da proporre in sede di finanziaria, tenendo conto degli elementi sopra richiamati. Indicazioni piu' puntuali - compresa la tempistica per la presentazione delle proposte - saranno fornite con il citato atto di indirizzo da emanarsi contestualmente al DPEF. Si ringrazia per la collaborazione che le amministrazioni daranno e si resta in attesa di un cortese cenno di assicurazione al riguardo. Roma, 5 giugno 2007 Il Ministro: Padoa Schioppa   Allegato ----> Vedere immagini da pag. 8 a pag. 15 <---- 1. - CRITERI GENERALI PER L'IMPOSTAZIONE DELLE NUOVE PREVISIONI 1.1 - Con riferimento a quanto illustrato nella Circolare, con le previsioni di bilancio per l'anno finanziario 2008 occorre procedere con un percorso di riclassificazione del bilancio che evidenzi la connessione tra risorse stanziate e finalita' perseguite nel loro utilizzo e favorisca il passaggio da una cultura di "previsione per capitoli" a una di "programmazione per politiche pubbliche" basata sulle MISSIONI (obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica ovvero missioni istituzionali) e su PROGRAMMI (aggregati omogenei di attivita' attraverso cui si persegue la missione). A cio' si e' pervenuti attraverso una razionalizzazione delle attuali Missioni istituzionali, la definizione dei Programmi e la loro aggregazione nelle Missioni che potranno essere riferite ad un singolo Ministero oppure essere interministeriali. 1.2. - La riclassificazione del bilancio ha come obiettivo primario quello di rendere piu' diretto il legame tra risorse stanziate e azioni perseguite, al fine di avvicinare la legge di bilancio e la legge finanziaria, nonche' di realizzare a regime delle periodiche "spending review", cioe' delle analisi e revisioni della spesa pubblica in modo da orientarla verso politiche prioritarie. Peraltro, per la concreta predisposizione di una manovra di bilancio coerente con gli obiettivi e le compatibilita' precisate nel bilancio programmatico dello Stato e per il triennio 2007 - 2009, il progetto di bilancio 2008 e il bilancio pluriennale 2008 - 2010 - ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge n. 468 del 1978, come modificati dalla legge n. 94 del 1997 - devono essere redatti sulla base della legislazione vigente e quindi anche alla stregua della implicazioni finanziarie recate da provvedimenti legislativi al momento intervenuti, compresa la normativa recata dalla legge finanziaria 2007. Il presupposto della revisione rigorosa delle dotazioni di bilancio, deve guidare le singole Amministrazioni, nel formulare le proposte di spesa, nella nuova filosofia, impostata sui programmi di spesa di cui innanzi e' cenno. Per i consumi intermedi, gli investimenti fissi lordi e i trasferimenti correnti alle imprese, in particolare, le dotazioni iniziali di competenza non potranno superare gli importi definiti con gli elenchi 1, 2 e 3 allegati alla legge finanziaria per il 2006 e per il triennio 2006 - 2008 (legge n. 266 del 2005), con la precisazione che i trasferimenti correnti sono confluiti nel fondo da ripartire ai sensi del comma 15 dell'articolo 1 delle predetta legge. Per gli altri aggregati aventi impatto diretto sul conto delle pubbliche Amministrazioni, le dotazioni iniziali non potranno superare nel complesso le corrispondenti dotazioni del bilancio di previsione per il corrente anno. 2 - BILANCIO ANNUALE DI COMPETENZA 2.1 - L'impostazione del progetto di bilancio a legislazione vigente 2008-2010 si basa, come predetto, sulla nuova struttura del bilancio di previsione dello Stato, in linea con la normativa contabile, improntata all'utilizzo ottimale delle risorse in funzione dei risultati. La predisposizione del bilancio per la decisione parlamentare comporta che il progetto di bilancio sia articolato in unita' previsionali di base MISSIONI/PROGRAMMI, stabilite in modo che in ciascuna di esse vengano collocate le risorse per il funzionamento, per gli interventi e per gli investimenti, necessari per realizzare programmi istituzionali ovvero strategici. L'attivita' propositiva va effettuata in linea con le vigenti indicazioni normative fin dalla fase di proposta da parte dei dirigenti responsabili della gestione delle singole unita' previsionali, alla stregua dei programmi nonche' degli elementi da riportare nella nota preliminare cui si fara' cenno in seguito. 2.2 - Per quanto riguarda le autorizzazioni di competenza, le Amministrazioni dovranno procedere a un riesame puntuale delle effettive esigenze, con particolare riguardo alle spese per le quali non esistono specifiche autorizzazioni legislative. Le previsioni a legislazione vigente non devono, in ogni caso, includere ne' nuovi interventi ne' ampliamenti dell 'offerta di servizi. Per ciascun centro o oggetto di spesa, dovra' essere individuata la quota riservata al soddisfacimento di obbligazioni giuridicamente gia' perfezionate, al fine di delimitarne l'area non vincolata, sulla quale e' attivabile la procedura delle variazioni compensative, secondo le linee introdotte con le recenti disposizioni di cui all'articolo 23, comma 1, della legge finanziaria n. 289 del 2002 e all'articolo 18, comma 20, della legge di bilancio n. 267 del 2005. Si richiama, in particolare, la rilevanza del predetto adempimento anche ai fini dell'eventuale applicazione, nel corso della gestione, dell'articolo 1, comma 3, della legge n. 246 del 2002, recante misure urgenti per il controllo, la trasparenza e il contenimento della spesa pubblica, nei termini previsti dall'atto di indirizzo del Presidente del Consiglio dei Ministri, ai fini della puntuale definizione delle spese aventi natura obbligatoria. Per quanto riguarda, poi, le spese per consumi intermedi si rinvia a quanto indicato al precedente punto 1.2; in particolare, circa la determinazione delle dotazioni per studi ed incarichi di consulenza, esercizio di autovetture, rappresentanza, pubblicita', relazioni pubbliche, convegni e mostre, assoggettate alle norme di contenimento di cui ai commi 9, 10 e 11 della legge finanziaria 2006 e successive modifiche, si sottolinea il carattere "permanente" delle predette norme. Le Amministrazioni potranno continuare a beneficiare del processo di razionalizzazione della spesa per acquisto di beni mediante l'utilizzo delle convenzioni quadro definite da CONSIP S.p.A., nell'ambito del sistema giuridico in atto, per l'acquisto di beni e servizi. 2.3 - Schede programma formazione 2008 2.3.1 - Per la formulazione delle proposte operative per la costruzione del bilancio a legislazione vigente, dovranno essere utilizzate le apposite "schede programma formazione 2008" conformi al facsimile allegato alla presente nota tecnica (all. n. 1). Come gia' anticipato con la circolare n° 18 del 10 aprile 2007 (prot. 39350/2007) concernente l'assestamento del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2007, le schede da utilizzare per le previsioni 2008 risultano del tutto modificate rispetto a quelle sinora utilizzate, in coerenza con la nuova impostazione del bilancio ristrutturato. Le proposte delle Amministrazioni, dovranno necessariamente essere formulate con riferimento alle missioni e ai programmi di propria competenza indicati nell'allegato 1 alla circolare e che sono il risultato di una attivita' di condivisione con le Amministrazioni, con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Ministero per l'attuazione del programma di Governo e con la Commissione tecnica per la finanza pubblica presso il Ministero dell'economia e delle finanze. Le missioni e i programmi vengono ripartiti nelle nuove "schede programma formazione 2008" con i dati contabili elaborati dal Sistema informativo della Ragioneria Generale dello Stato, sulla base delle indicazioni fornite da ciascuna Amministrazione relativamente alle percentuali di attribuzione alle Missioni-Programmi stanziate su ciascun capitolo per l'anno 2007 in sede di formazione del provvedimento di assestamento 2007. Le schede in questione verranno rese disponibili in via telematica attraverso il sistema informativo di contabilita' gestionale (SI.CO.GE), e quindi le Amministrazioni medesime potranno curare direttamente l'inserimento dei dati afferenti le proposte in via informatica. Cio' consentira', altresi', l'immediata riassunzione dei dati relativi al progetto di bilancio con evidenti vantaggi in termini di efficienza, nonche' benefici sui tempi e con la possibilita' di disporre, con immediatezza, delle grandezze generali da sottoporre a valutazione. Tale sistema contabile gestionale, in base al calendario degli adempimenti e su attivazione dell'Ufficio responsabile, consentira' di trasmettere le proposte al Sistema Informativo del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato per la validazione da parte del corrispondente Ufficio centrale del bilancio. 2.3.2 - Al fine di consentire alle Amministrazioni di effettuare le proposte di previsione in modo pertinente e consapevole, nella nuova logica che sottende al bilancio ristrutturato, appare opportuno illustrare in dettaglio le "schede programma formazione 2008". In considerazione della circostanza che la formulazione delle proposte di previsione deve essere effettuata dal Titolare del Centro di responsabilita' amministrativa, la "scheda programma formazione 2008" dedicata a ciascun programma risulta costituita da piu' schede da considerare "un insieme" cosi' formato: - una prima scheda concerne i Centri di responsabilita' che condividono il programma riportato nella scheda stessa. Fornisce al titolare del Centro di responsabilita' indicazioni sulla quantificazione delle risorse afferenti il programma e la parte eventuale gestita da altri Centri. - la scheda successiva contiene i dati contabili del programma in termini di competenza e di cassa, anche con riferimento ai macro aggregati interessati (funzionamento - interventi - investimenti). I dati che vengono esposti per le previsioni 2008 sono quelli relativi alla legislazione vigente approvata dal Parlamento con il bilancio triennale 2007 - 2009. Tali previsioni sono raffrontate con la legge di bilancio 2007 e il relativo bilancio assestato, al fine di fornire il necessario quadro di riferimento per formulare le proposte per il nuovo anno che dovranno essere indicate nell'apposito campo (Previsioni 2008 - campo da riempire), avuto riguardo all'intero programma per quanto di competenza del Centro di responsabilita'. La proposta da effettuare sul dato aggregato costituisce la vera innovazione introdotta con la riclassificazione del bilancio e si sostanzia con il passaggio dalla "previsione per capitoli", ad una previsione che evidenzi la "programmazione per politiche pubbliche" basata sulle MISSIONI e sui PROGRAMMI. Ed e' proprio per consentire la formulazione di proposte consapevoli che la scheda riporta, come predetto, i dati relativi alla quota parte delle risorse a legislazione vigente afferenti alle spese di funzionamento (personale e beni e servizi), agli interventi e agli investimenti; tali macroaggregati costituiranno le unita' previsionali di base sulle quali si esprimera' il voto parlamentare. - seguono specifiche schede da utilizzare per formulare, sempre nel campo "previsioni 2008 - campo da riempire", le proposte relative ai macroaggregati, spese di funzionamento, interventi e investimenti, attinenti allo stesso programma. Tali schede sono arricchite di elementi di dettaglio della legislazione vigente, quali ad esempio la natura delle spese (fattori legislativi, oneri inderogabili, spese discrezionali) e l'elenco dei capitoli interessati, con lo scopo di fornire elementi di valutazione per le proposte. E' appena il caso di precisare che a seconda dei vari programmi delle Amministrazioni interessate, possono presentarsi anche altri macroaggregati, e quindi altre schede, in relazione alle classificazioni di bilancio (ad esempio "altre spese in conto capitale"). - le schede seguenti concernono i capitoli che sottostanno ad ogni macroaggregato; molti campi e relativi elementi non si discostano sostanzialmente da quelli contenuti nelle schede - capitolo utilizzate negli anni decorsi. I dati contabili, poi, riportano la consueta previsione relativa alla competenza e alla cassa nonche' ai residui passivi che nelle colonne "legge di bilancio" e "previsioni 2008" costituiscono residui "presunti", mentre nella colonna "bilancio assestato" devono corrispondere ai residui passivi accertati con il Rendiconto generale chiuso al 31 dicembre 2006. Le schede stesse risultano arricchite con informative concernenti la missione, il programma e l'unita' previsionale di base (macroaggregato) di riferimento. Completano tali schede, altre specificative dei piani gestionali (articoli) in cui si sviluppa il capitolo e sulle quali deve essere effettuata l'attivita' propositiva, utilizzando in particolare gli spazi riferiti al "quadro analitico piani di formazione" nei riquadri "campo da riempire". In via generale si ritiene utile segnalare che per consentire una immediata chiave di lettura di una qualsiasi scheda, in un campo situato in alto sulla destra della scheda stessa, viene evidenziata la relativa collocazione e cioe' se trattasi di scheda che contiene le previsioni del programma, oppure dei macroaggregati, del capitolo o del piano di gestione. La nuova classificazione del bilancio comporta un radicale mutamento di prospettiva per le Amministrazioni di spesa: l'attenzione si sposta dal centro di responsabilita' amministrativa, che costituiva nella struttura precedente l'unita' previsionale di base di primo livello, ai programmi. Per superare l'approccio frammentato e per ricondurre al programma nella sua interezza le proposte per il bilancio 2008, e' utile che venga istituito un coordinamento all'interno dei singoli Ministeri nel caso in cui piu' centri di responsabilita' concorrono al medesimo programma. Tale coordinamento - realizzato dal Ministro o da un suo delegato con funzioni di "coordinatore di programma" - e' un'innovazione strategica che garantisce una visione unitaria delle risorse disponibili per ogni singolo programma. Nulla e' innovato, sostanzialmente, in ordine alla sottoscrizione delle schede ed alla validazione delle stesse da parte degli Uffici centrali del bilancio. 2.3.3 - Altra informazione resa necessaria per dare concreto contenuto operativo alla programmata impostazione delle spese per consumi intermedi, riguarda la determinazione e la comunicazione, con la relativa scheda al capitolo, della quota di spesa destinata a consumi intermedi per gli enti e organismi statali dotati di particolare autonomia amministrativo-contabile e, pertanto, gestiti su specifici capitoli nell'ambito delle relative unita' previsionali di base. Si evidenzia che le erogazioni destinate a tali organismi risultano generalmente determinate con la tabella C della legge finanziaria. Nella predetta scheda la quota di stanziamento del capitolo competente destinata a consumi intermedi, va indicata utilizzando il riquadro "Note" riportato sotto il "Quadro analitico piani di formazione"; cio' costituisce il presupposto per una consapevole valutazione delle relative dotazioni in sede di disegno di legge finanziaria per il 2008. 2.3.4 - Com'e' noto la legge 94 del 1997 prescrive, tra l'altro, alcuni adempimenti concernenti elementi informativi da fornire al Parlamento in ordine ad aspetti che sinteticamente possono indicarsi come "regionalizzazione della spesa statale". E' da ricordare che il Ministro dell'economia e delle finanze e' tenuto a presentare al Parlamento una relazione, allegata al disegno di legge di approvazione del bilancio di previsione, con motivata indicazione programmatica sulla destinazione alle aree sottoutilizzate del territorio nazionale, di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32, convertito dalla legge 7 aprile 1995, n. 104, e alle aree destinatarie degli interventi di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, in conformita' della normativa comunitaria, nonche' alle aree montane, delle spese di' investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per gli interventi di rispettiva competenza, nell'ammontare totale e suddiviso per regioni. E' previsto, poi, che vengano predisposti appositi allegati a ciascuno stato di previsione della spesa, dove esporre per unita' previsionali di base, rispettivamente, le risorse destinate alle aree depresse e svantaggiate relativamente alle spese correnti per il personale in attivita' di servizio e per trasferimenti, nonche' per tutte le spese in conto capitale, con esclusione delle erogazioni per finalita' non produttive; nonche' le risorse destinate alle singole realta' regionali distinte tra spese correnti e spese in conto capitale. I dati relativi ai cennati adempimenti potranno essere tratti dalle indicazioni che le Amministrazioni dovranno riportare su apposite schede che - come per il passato - verranno inviate a parte per la specifica rilevazione della "regionalizzazione della spesa statale". Tali schede recheranno l'indicazione dell'Amministrazione interessata, del Centro di responsabilita' amministrativa e del capitolo con la relativa collocazione nella pertinente unita' previsionale di base; espliciteranno poi lo stanziamento complessivo di competenza e la parte relativa alle aree depresse nonche' la quota non ripartita. Le Amministrazioni, come di consueto, avranno quindi cura di indicare nella parte prospettica gli importi da riferire - distintamente per ciascuna regione - alle aree sottoutilizzate, alle aree di cui al decreto legge 148/93 convertito nella legge 236/93, nonche' alle aree montane, con distinta evidenziazione della quota ripartita e della quota ripartibile gia' programmata o da programmare. Nel caso di risorse ripartite o ripartibili gia' programmate, all' indicazione quantitativa dovra' accompagnarsi una sintetica indicazione degli interventi previsti. Nel mantenere l'analoga impostazione gia' attuata per gli anni decorsi, i dati relativi dovranno riguardare le sole spese d'investimento e quindi le riserve destinate alle regioni o alle aree sottoutilizzate riguarderanno solo i capitoli compresi nei macroaggregati "investimenti" o "altre spese in conto capitale". Le schede relative alla regionalizzazione della spesa statale, di cui un facsimile viene accluso alla presente nota tecnica (all. n. 2), verranno messe a disposizione delle Amministrazioni una volta che le proposte di previsioni per l'anno finanziario 2008 saranno state sottoposte a revisione da parte di questo Dicastero e quindi comunicate alle Amministrazioni Le Amministrazioni provvederanno alla trasmissione delle predette schede debitamente compilate ai coesistenti Uffici centrali del bilancio, ai fini dell'immissione dei dati nel Sistema Informativo, entro il 10 settembre 2007. In tal modo le Amministrazioni saranno in grado di compilare anche le schede in questione alla stregua degli stanziamenti che verranno definiti. Nel caso di capitoli, riconducibili al punto precedente, che costituiscono "fondi da ripartire", l'indicazione della ripartizione per regioni va effettuata solo se questa risulta possibile in sede di formulazione delle proposte di previsione. 2.3.5 - Per le entrate, anch'esse interessate dal processo di ristrutturazione - analogamente agli stati di previsione della spesa - le schede previsionali rimangono immutate rispetto a quelle adottate per gli esercizi precedenti e si riferiscono al capitolo ed al capitolo articolo, quali unita' elementari del bilancio. 2.4 - Criteri di definizione delle proposte di spesa. 2.4.1 - Dovendosi costruire il progetto di bilancio sulla base del criterio della legislazione vigente, si ricorda che per gli stanziamenti la cui quantificazione annua e' specificamente demandata alla legge finanziaria, l'importo da considerare per l'anno 2008 deve essere quello autorizzato per tale anno con la Tabella C della legge finanziaria 2007. Le proposte dovranno essere riportate nelle schede competenti, nel riquadro "previsioni 2008 - campo da riempire" che per quanto riguarda i macroaggregati evidenziano, tra l'altro, i limiti risultanti da fattori legislativi predeterminati. Per le autorizzazioni di spesa intervenute successivamente alla predisposizione del bilancio pluriennale 2007 - 2009 - non ancora recepite nelle schede stesse e per le quali la copertura risulta reperita a carico dei "fondi speciali", con riduzioni di spesa o con maggiori entrate - dovra' essere fornita distinta dimostrazione in apposite note a corredo. Per quanto, in particolare, attiene alle spese pluriennali, la quota dell'anno 2008 da assumere nei pertinenti capitoli dovra' corrispondere a quella indicata nella Tabella F della legge finanziaria 2007. E' importante segnalare che per le eventuali leggi di spesa pluriennali, approvate dopo la presentazione del bilancio 2007 - 2009, nel bilancio di previsione 2008 potra' essere iscritto, come quota annuale di spesa di quelle leggi, lo stesso stanziamento determinato per l'anno 2007 dalle leggi medesime, sempre che tali leggi non dispongano diversamente. 2.4.2 - Premesso che in ogni caso vanno rispettate le regole generali riportate nel punto 1.2, la rappresentata esigenza di rivedere analiticamente tutte le dotazioni di bilancio di natura corrente, nello spirito della profonda revisione degli obiettivi e delle esigenze sottesi al metodo della riconsiderazione globale di ogni stanziamento in funzione dei programmi da perseguire, deve essere soddisfatta, relativamente alle spese discrezionali, mediante l'analisi e la valutazione delle spese da sostenere con ciascuna dotazione, non soltanto attraverso una migliore e piu' razionale programmazione, ma anche sopprimendo o riducendo erogazioni che in taluni casi sono incompatibili con l'attuale situazione della finanza pubblica, mentre in altri casi possono essere evitate con il razionale utilizzo delle capacita' professionali e tecniche del personale delle stesse Amministrazioni. A tale fine, le "schede programma formazione 2008" messe a disposizione delle Amministrazioni rispecchiano l'esigenza della profonda riconsiderazione degli stanziamenti; pertanto, come per i decorsi anni, le note giustificative degli stanziamenti proposti per i vari programmi, da redarre su fogli da allegare alle schede stesse, dovranno consentire l'individuazione delle intere occorrenze necessarie all'assolvimento dei compiti demandati nei limiti del livello dei servizi in essere, escludendo le eventuali occorrenze volte al soddisfacimento di nuove o maggiori esigenze. A tal fine, giova richiamare la legge 3 aprile 1997, n. 94 che, nel dar luogo a un radicale cambiamento della struttura del bilancio dello Stato, ha gia' introdotto, tra l'altro, innovazioni volte a perseguire l'incremento dell'efficienza e dell'economicita' dell'azione della pubblica amministrazione e a razionalizzarne le funzioni. In questa ottica le innovazioni introdotte con la prefigurata ristrutturazione del bilancio, esaltano ancor piu' l'esigenza di disporre di strumenti normativi di flessibilita' gestionale delle risorse disponibili. In proposito restano confermate le vigenti disposizioni che consentono variazioni compensative da parte del Ministro competente o del Ministro dell'economia e delle finanze, per quanto concerne spese di natura discrezionale. E' auspicabile, comunque, un ampliamento della flessibilita' di bilancio in atto, che potrebbe trovare riscontro in specifiche norme da riportare nei disegni di legge di approvazione dei documenti di finanza pubblica, quali ad esempio la legge di bilancio e la legge finanziaria. Nel formulare le proposte per le previsioni 2008 le Amministrazioni avranno altresi' la possibilita' di segnalare eventuali marginali modifiche da introdurre nella nuova struttura del proprio stato di previsione che dovessero risultare indispensabili. Tali interventi dovranno formare oggetto di preventiva intesa con i competenti Uffici centrali del bilancio, i quali si dovranno comunque coordinare con il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - IGPB ai fini della verifica di compatibilita' con l'impostazione generale che presiede la ristrutturazione del bilancio. 2.4.3 - Per quanto riguarda la spesa concernente programmi a cui risulta associato il macroaggregato "investimenti", nel confermare la linea tenuta nei decorsi esercizi, si avverte che saranno giudicate inammissibili proposte di conferma degli stessi volumi di spesa 2007, qualora sussistano consistenti residui, specie "di stanziamento" o la spesa stessa si risolva in erogazioni che si allocano in conti correnti di tesoreria o contabilita' speciali che registrino ampie disponibilita'. A tale riguardo si rinvia a quanto rappresentato, per casi del genere, al successivo punto 3 relativo al bilancio annuale di cassa, nonche' ai criteri indicati nell'art. 2 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279. Ai fini di una compiuta valutazione delle occorrenze per le spese di investimento, poi, in armonia con il dettato dell'articolo 4 bis della legge 468 del 1978, verranno tenuti in debita considerazione i residui di stanziamento solo con riferimento all'effettivo stato di attuazione dei programmi in corso afferenti alle spese di cui trattasi. 2.5 - Criteri di definizione delle proposte di entrate Le previsioni delle entrate tributarie dovranno essere formulate sulla base delle piu' aggiornate indicazioni sull'evoluzione del gettito e delle variabili macroeconomiche cui tale gettito e' collegato, nonche' delle eventuali modifiche normative intervenute in materia. Le ipotesi adottate circa l'evoluzione delle diverse basi imponibili dovranno in ogni caso essere dettagliatamente specificate in apposita nota illustrativa redatta dai competenti Uffici del Dipartimento delle Politiche fiscali da inviare contestualmente alle proposte. Al fine di consentire l'esatta determinazione degli oneri relativi alle regolazioni contabili dei tributi riscossi direttamente dalle Regioni, appare necessario che detta nota contenga anche l'indicazione della quota complessivamente riferibile a introiti da versare direttamente presso le tesorerie delle Regioni a statuto speciale Sicilia e Sardegna e delle Regioni a statuto ordinario, da regolare successivamente in bilancio mediante mandati commutabili in quietanze di entrata. Per le entrate non tributarie la valutazione dovra' avere riferimento alle caratteristiche proprie di ciascun cespite. 3 - BILANCIO ANNUALE DI CASSA Appare doveroso, innanzitutto, richiamare l'attenzione sulla rilevanza che in questi ultimi anni hanno assunto le previsioni in termini di cassa, in sintonia con l'intendimento che ha guidato il legislatore (articoli 1 e 2 della legge n. 46811978) nella considerazione che l'autorizzazione di cassa assegnata comporta riflessi anche sul livello del fabbisogno statale. Le piu' recenti misure poste in essere con le previsioni di bilancio degli ultimi anni hanno recepito tale impostazione, costituendo uno degli aspetti piu' significativi delle recenti manovre di finanza pubblica. Nella scheda relativa a ciascun programma e macroaggregato, le Amministrazioni in indirizzo dovranno indicare la previsione di cassa, e nelle sottostanti schede concernenti i capitoli e i relativi piani di gestione, la previsione stessa deve essere indicata indistintamente per competenza e residui, cioe' per l'intera massa acquisibile o spendibile. In particolare, dovranno essere considerate con attenzione le autorizzazioni di cassa che danno luogo a pagamenti a favore di enti e organismi tenuti al rispetto della disciplina della Tesoreria unica, ovvero, titolari di conti correnti di tesoreria o di contabilita' speciali, sui quali vengono accreditati i pagamenti di bilancio. In via generale, poi, le Amministrazioni, fatte salve le esigenze aventi carattere di obbligatorieta' e di indifferibilita', dovranno considerare che, le autorizzazioni complessive di cassa non potranno superare, per ciascuna Amministrazione, le previsioni di competenza, al fine di assicurare una sempre piu' puntuale realizzazione del principio della corrispondenza tendenziale tra cassa e competenza gia' portato avanti negli ultimi anni. 4 - BILANCIO PLURIENNALE DI COMPETENZA A LEGISLAZIONE VIGENTE 4.1- Spese Le previsioni di spesa per il 2009 e per 112010 dovranno essere effettuate sulla scorta dei seguenti criteri: a) per le spese predeterminate legislativamente, la loro proiezione dovra' essere effettuata, per il 2009, secondo quanto indicato nella Tabella F della legge finanziaria 2007. Per le leggi di spesa pubblicate dopo la presentazione del bilancio pluriennale 2007-2009, nei casi in cui la legge stessa non quantifichi gli stanziamenti annuali, dovra' essere considerato per il 2009 e per il 2010 uno stanziamento non superiore a quello iscritto nell'anno 2008. Per le spese il cui scaglionamento si protrae nell'anno 2010 e successivi, dovra' essere individuata l'ulteriore somma ancora da iscrivere, ponendo in evidenza, in apposite note, le somme riferite ad anni precedenti e non ancora iscritte; b) gli stanziamenti la cui quantificazione annua e' demandata alla legge finanziaria dovranno essere, per l'anno 2009, gli stessi previsti nella Tabella C allegata alla legge finanziaria 2007; c) per gli oneri inderogabili, i quali, com'e' noto, pur discendendo direttamente dalla legge, non sono da questa predeterminati e si quantificano in modo automatico attraverso meccanismi e parametri desumibili dalle norme stesse, la proiezione dovra' svilupparsi tenendo conto di tali meccanismi; d) per le spese a carattere discrezionale, vale a dire per gli oneri non vincolati da alcuna quantificazione legislativa, gli stanziamenti per gli anni 2009 e 2010 dovranno essere formulati tenendo conto dei limiti da ultimo previsti dalla Legge Finanziaria 2007 e quindi dall'esigenza di pervenire ad un complessivo contenimento degli oneri attraverso interventi di carattere strutturale, in funzione degli obiettivi di consolidamento della finanza pubblica. I bozzoni rimessi alle Amministrazioni per la formulazione delle proposte per il bilancio triennale 2008 - 2010 non recheranno alcuna ipotesi di stanziamento. 4.2 - Entrate Per quanto concerne le entrate, la proiezione delle previsioni a legislazione vigente, formulate per il 2008, dovra' essere effettuata, come si e' gia' detto, sulla base delle piu' aggiornate indicazioni sull'evoluzione delle variabili macroeconomiche cui tale gettito e' collegato. Le ipotesi adottate circa l'evoluzione delle diverse basi imponibili dei cespiti tributari dovranno in ogni caso essere dettagliatamente specificate nella citata apposita nota illustrativa da redigere da parte del competente Dipartimento delle politiche fiscali e da trasmettere contestualmente all'invio delle proposte. 5 - ADEMPIMENTI PARTICOLARI 5.1. - Per quanto concerne i residui passivi, va tenuta presente la perenzione amministrativa, nei termini in cui essa risulta disciplinata dalla vigente normativa. Inoltre appare opportuno richiamare l'attenzione sulla circostanza che tale istituto va applicato esclusivamente a residui passivi originati da impegni assunti a norma dell'articolo 20, terzo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468 e successive modificazioni e integrazioni. Ai fini della quantificazione in via previsionale del fondo di cui all'articolo 8 della legge n. 468 del 1978, le Amministrazioni, per il tramite dei coesistenti Uffici centrali del bilancio, dovranno segnalare le somme relative a residui perenti di conto capitale che a loro giudizio si prevede dovranno essere reiscritte nel corso della gestione 2008. 5.2 - Particolari adempimenti del Ministero della difesa. Ai sensi di quanto disposto dall'articolo 1, comma 2, della legge 4 ottobre 1988, n. 436, allo stato di previsione del Ministero della difesa dovra' essere unito apposito allegato, da sottoporre al Parlamento, relativo ai piani di spesa gravanti sugli ordinari stanziamenti di bilancio, ma destinati al completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali. Inoltre, ai fini del controllo del Parlamento sulle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali, dovranno essere predisposte - secondo l'analisi prevista dal comma 5 del medesimo articolo 1 della citata legge n. 436 del 1988 - apposite relazioni illustrative, da allegare al detto stato di previsione, sulla complessiva spesa del personale in servizio permanente, su quello volontario, nonche' sullo stato di attuazione dei programmi concernenti spese di ammodernamento, rinnovamento e ricerca scientifica. 5.3 - Spese di personale Criteri generali per la determinazione degli stanziamenti Nell'effettuare le previsioni relative alle spese di personale, le Amministrazioni dovranno tener conto dell'andamento delle retribuzioni, definito sulla base delle norme e dei contratti collettivi vigenti, nonche', delle norme in materia di organizzazione, dotazioni organiche ed assunzioni introdotte con la legge 296/2006 (legge finanziaria 2007). Si rammenta che la normativa citata, ed in particolare l'art. 1, commi da 404 a 416, al fine di razionalizzare ed ottimizzare l'organizzazione delle spese e dei costi di funzionamento dei Ministeri, ha previsto l'emanazione di appositi regolamenti ai sensi dell'art. 17, comma 4-bis della legge n. 400/1988, intesi, tra l'altro, alla riorganizzazione degli uffici di livello dirigenziale generale e non generale con contestuale riduzione degli stessi in misura non inferiore, rispettivamente, al 10 ed al 5 per cento. Le predette disposizioni prevedono, altresi', la redistribuzione del personale attualmente addetto a funzioni di supporto in modo che lo stesso non ecceda il 15 per cento delle risorse umane utilizzate da ogni amministrazione. Dal complesso delle misure di riorganizzazione degli apparati amministrativi previste dalle disposizioni di cui ai commi da 404 a 415, nonche' da quelle di cui ai commi da 425 a 429 (particolari disposizioni di razionalizzazione della rete periferica dei Ministeri dell'Interno e dell'Economia e delle finanze) a norma del comma 416 sono state complessivamente stimate economie, relative alle spese sia di personale che di funzionamento, di 7, 14 e 20 milioni di euro, rispettivamente, per gli anni 2007, 2008 e 2009. Per quanto concerne le assunzioni di personale con i commi 523, 526 e 527 e' stata prevista per gli anni 2008 e 2009 una nuova disciplina che, sempre nell'ottica limitativa della spesa, consente da un lato una maggiore flessibilita' gestionale alle amministrazioni e dall'altro prosegue il percorso di progressiva stabilizzazione del cosiddetto personale precario iniziato nell'anno 2007. In particolare, ai sensi del comma 523, le Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, ivi compresi i Corpi di polizia ed il Corpo Nazionale dei vigili del fuoco, le agenzie, incluse le agenzie fiscali, gli enti pubblici non economici e gli enti pubblici di cui all'art. 70 del D.Lgs 165/2001, per gli anni 2008 e 2009 potranno procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato entro il limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al 20% di quella relativa al personale cessato nell'anno precedente. Per il 2008, pertanto, ogni amministrazione potra' effettuare nuove assunzioni di personale entro il limite del 20% delle economie di spesa conseguenti alle cessazioni verificatesi nell'anno precedente. Si precisa che il numero delle unita' assumibili andra' determinato confrontando le economie che si verificheranno a regime a seguito delle cessazioni di personale nell'anno 2007 con gli oneri che si produrranno a regime in conseguenza delle assunzioni che saranno effettuate nell'anno 2008. Il predetto limite del 20% trova applicazione anche nei confronti del personale di cui all'articolo 3 del d.lgs n. 165/2001 mentre sono fatte salve le assunzioni relative alle categorie protette e quelle connesse con la professionalizzazione delle forze armate nei limiti delle relative risorse. Il successivo comma 526 prevede che le amministrazioni indicate al comma 523, in aggiunta a quanto ivi previsto, possono procedere per i predetti anni 2008 e 2009 alla stabilizzazione di personale non dirigenziale gia' assunto a tempo determinato ed in possesso dei requisiti elencati nel comma 519 nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al 40% di quella relativa al personale cessato nell'anno precedente. Ai sensi del comma 536 le assunzioni di cui ai commi 523 e 526 sono autorizzate secondo le modalita' di cui all'art. 35 comma 4 del d.lgs n. 165/2001 (DPCM su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella p.a. di concerto con il Ministro dell'Economia e delle finanze). Il comma 527 prevede infine che, per i medesimi anni 2008 e 2009, per fronteggiare indifferibili esigenze di particolare rilevanza, le amministrazioni di cui al comma 523 non interessate dai processi di stabilizzazione del personale gia' assunto a tempo determinato, possono essere autorizzate, secondo le modalita' previste dall'art. 39 della legge 449/97 (quindi con DPR), ad effettuare ulteriori assunzioni, previo effettivo svolgimento delle procedure di mobilita', con finanziamento dei conseguenti oneri a carico dell'apposito fondo previsto dal medesimo comma 527, pari a 75 milioni di curo a regime per ciascuno degli anni 2008 e 2009. Per quanto concerne la Scuola, si dovra' tener conto della riduzione di personale docente ed ATA previste per gli anni scolastici 2007/2008 e 2008/2009 a seguito delle misure di razionalizzazione di cui all'articolo 1, comma 605, lettere a), e) ed f) e comma 609, della LF 27.12.2006, n. 296. Criteri per la compilazione degli Allegati delle spese di personale Per pervenire alla quantificazione degli stanziamenti relativi alle competenze fisse e ricorrenti degli stipendi, debbono essere predisposti gli "Allegati" delle spese di personale riferiti a ciascuno stato di previsione della spesa/CDR/contratto. Per l'anno 2008 si richiede la predisposizione dell'allegato con riferimento al personale complessivamente presente in ciascun centro di responsabilita' (CDR) in base al contratto applicato. Conseguentemente se in un CDR e' presente personale al quale si applicano contratti diversi saranno predisposti tanti allegati quanti sono i contratti applicati (es.: nel caso del Ministero degli Affari esteri saranno compilati per ciascun CDR distinti allegati per il personale del comparto Ministeri e per il personale appartenente alla carriera Diplomatica). La compilazione dell'allegato avverra' con le medesime modalita' di inserimento dei dati degli anni precedenti e con la comunicazione dello stesso livello di dettaglio delle informazioni (anni persona moltiplicati per i valori medi inseriti nel sistema SICO delle voci stipendiali e degli altri assegni fissi - Mod. l; oneri a carico dell'amministrazione - Mod. 3). Una volta determinata la spesa complessiva di personale presente nel CDR, sulla base della compilazione dell'allegato, si provvedera' alla ripartizione della spesa complessiva fra i capitoli afferenti ai vari programmi individuati nell'ambito di ciascun CDR. A tal fine il dato complessivo sara' elaborato automaticamente dal sistema sulla base dei medesimi criteri, adottati d'intesa con le Amministrazioni, per la formazione del bilancio. L'elaborazione fornira' l'informazione dello stanziamento finale da destinare a ciascun capitolo/programma previsto per il CDR nel quale e' compreso il personale rilevato negli allegati. L'amministrazione potra' modificare la ripartizione proposta automaticamente dal sistema SICO fermo restando che la somma degli stanziamenti dei capitoli dovra' necessariamente coincidere con il totale della spesa complessiva per CDR derivante dalla compilazione del modello 1. Analogamente si procedera' per gli importi relativi agli stanziamenti dell'IRAP e degli oneri previdenziali a carico dell'amministrazione riportati nel modello 3. Specifiche istruzioni tecniche saranno emanate e rese disponibili direttamente sul sito INTERNET della RGS al seguente indirizzo: www.rgs.mef.gov.it. nella sezione di SICO dedicata agli ALLEGATI. Le predette istruzioni si intendono sostitutive del tradizionale ALLEGATO n. 3. Adempimenti relativi agli aspetti gestionali Per quanto concerne l'aspetto gestionale, si segnala che e' necessario provvedere tempestivamente alla ripartizione del personale in servizio sui nuovi capitoli degli stipendi al fine di consentire la corretta imputazione delle spese gia' a decorrere dalla mensilita' di gennaio 2008. A tal fine, nel periodo immediatamente successivo alla predisposizione degli allegati recanti gli stanziamenti dei singoli capitoli, e comunque non oltre il 14 dicembre 2007, le Amministrazioni che si avvalgono del Service Personale Tesoro (SPT) per l'erogazione dei trattamenti economici a carico del bilancio dello Stato provvederanno, utilizzando funzionalita' che saranno comunicate e rese disponibili da SPT, alla compilazione o conferma (in caso di predisposizione da sistema SPT) di appositi elenchi contenenti l'anagrafica del personale dipendente da inserire nei capitoli di stipendio. Si rammenta infine che, per una corretta imputazione della spesa, il trattamento economico spettante al personale comandato fuori ruolo e/o distaccato, le cui amministrazioni di provenienza e destinazione siano gestite dal Service Personale Tesoro, dovra' essere gestito dall'Amministrazione di destinazione. Resta confermata la competenza dell'Amministrazione di provenienza nella gestione del trattamento economico del personale in questione nei casi in cui l'Amministrazione di destinazione non rientri tra quelle aderenti al suddetto Service, e sia nell'impossibilita' di provvedere direttamente alla liquidazione dei pagamenti. Resta salva la richiesta di rimborso delle somme corrisposte nei casi previsti dalla normativa. Criteri per la determinazione del Fondo unico di amministrazione Relativamente alla determinazione del fondo unico di amministrazione, destinato al finanziamento della contrattazione integrativa del personale non dirigente, si fa presente che anche per l'anno 2008 resta fermo quanto stabilito dall'articolo 1, comma 189, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (finanziaria 2006), che fissa il limite massimo dell'ammontare dei Fondi Unici di Amministrazione a quello di pertinenza dell'anno 2004. Tale ammontare complessivo puo' essere superato esclusivamente dagli importi fissi previsti dai contratti collettivi nazionali che non risultino gia' confluiti nel fondo dell'anno 2004, ai sensi dall'articolo 1, comma 191 della citata legge nonche' dall'importo della Ria dei cessati e da risorse previste da particolari disposizioni legislative intervenute successivamente all'entrata in vigore della legge finanziaria 2006. In ordine, poi, ai Fondi per la retribuzione di posizione e di risultato, dei dirigenti di prima e seconda fascia, si conferma che il loro ammontare concorre a determinare la previsione relativa alla spesa per stipendi ed altri assegni fissi. Tuttavia, allo scopo di tenere separati gli importi di tali retribuzioni dagli altri costi gravanti sui medesimi capitoli di bilancio va elaborato un apposito piano finanziario rivolto ad evidenziare le risorse utilizzabili a detti fini, in base alle norme contrattuali, e quelle effettivamente utilizzate; dimostrazione necessaria atteso che anche per tali fondi opera la limitazione prevista dal citato articolo 1, comma 189, della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Si fa riserva di comunicare ulteriori istruzioni al riguardo in occasione della nota con la quale verranno emanate le indicazioni in ordine alla composizione dei Fondi Unici di Amministrazione. 5.4 - Allegati relativi alle risorse destinate alle regioni. Come gia' evidenziato al precedente punto 2.3.4, ciascuno stato di previsione deve essere corredato di un apposito allegato dove vengono esposte, per unita' previsionali di base, le risorse destinate alle aree previste dal comma 5 della legge 468 del 1978 e alle singole realta' regionali. I dati utilizzati per la costruzione dei predetti allegati, verranno ricavati automaticamente dalle indicazioni che, al riguardo, dovranno essere fornite dalle Amministrazioni tramite le specifiche schede relative alla regionalizzazione. Si invitano, quindi, le Amministrazioni stesse a porre la massima cura, al fine di consentire le rilevazioni previste dalla richiamata normativa da trasfondere negli allegati di cui sopra. Corre poi l'obbligo di' avvertire che le schede relative alla regionalizzazione della spesa, richiamate al precedente punto 2.3.4 dovranno essere integrate con specifiche note informative sui programmi e progetti finanziati. Qualora la regionalizzazione risultasse ancora in via di programmazione, essa potra' essere effettuata alla stregua di criteri semplici e piu' possibile lineari, basata anche sulla ripartizione effettuata negli anni passati. 5.5 - Articoli del disegno di legge. Insieme alle proposte di previsione, ciascuna Amministrazione dovra' far avere anche lo schema degli articoli relativi al proprio stato di previsione. Le norme dovranno tenere conto, eventualmente, della riclassificazione del bilancio e comunque si fa presente che non potranno essere prese in considerazione proposte di norme che non risultino coerenti con la natura di detta legge. 5.6 - Note preliminari degli stati di previsione. La legge n. 94 del 1997, di riforma del Bilancio dello Stato, assegna una particolare rilevanza alle Note preliminari che accompagnano gli stati di previsione della spesa, le quali costituiscono lo strumento attraverso cui ciascun Ministero illustra i criteri di formulazione delle previsioni, gli obiettivi da raggiungere e gli indicatori per misurarli (art. 2, comma 4-quater, della legge n. 468 del 1978, introdotto dalla legge n. 94 del 1997). La Nota preliminare si inserisce cosi' all'interno del piu' ampio processo di programmazione che prende avvio dalla definizione generale degli obiettivi di Governo, passa attraverso la verifica di compatibilita' delle previsioni iniziali con i vincoli e gli obiettivi di finanza pubblica e si conclude, dopo l'approvazione da parte del Parlamento della Legge di Bilancio, con l'elaborazione della Direttiva annuale emanata dal Ministro. Con la Circolare n. 18 del 28 aprile 2006 il Ministero dell'economia e delle finanze ha fornito delle specifiche linee guida per la compilazione delle Note, che sono state inquadrate nell'ambito di un processo di programmazione integrato ed ha elaborato un apposito schema di riferimento per la compilazione delle Note stesse. Grande rilievo assumono in materia anche le Direttive della Presidenza del Consiglio dei Ministri per l'attivita' amministrativa e la gestione intervenute a partire dal 2002. Da ultimo, con la recente Direttiva del 12 marzo 2007 - Indirizzi per l'attuazione, il monitoraggio e la valutazione del programma di Governo - sono stati richiamati ampiamente i concetti e i contenuti relativi alle Note preliminari espressi nella circolare n. 18/2006 ed e' stata ribadita l'importanza del legame fra il ciclo della pianificazione strategica e il ciclo della programmazione finanziaria¹. Per l'illustrazione piu' dettagliata dei contenuti e del processo di predisposizione delle note preliminari agli stati di previsione della spesa si rimanda alle Linee guida per la compilazione, allegate alla presente circolare (allegato n. 3) e contenenti anche gli schemi esemplificativi delle note stesse. -------------------------------------------- ¹ E' possibile consultare e scaricare in formato elettronico i testi delle circolari e delle direttive richiamate accedendo al portale di contabilita' economica della Ragioneria Generale dello Stato, all'indirizzo Internet http://www.rgs,megov.it/VERSIONE-I/Nornme-e-do/Contabilit/i ndex.asp, rispettivamente nelle sezioni Circolari e Normative 5.7 - Elenchi da allegare alla Tabella n. 2 (Economia e Finanze). Gli Uffici centrali del bilancio sono invitati a segnalare, nel testo conclusivo delle previsioni, i capitoli sottostanti ai vari programmi di pertinenza delle Amministrazioni centrali da includere negli elenchi allegati allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze concernenti; - spese obbligatorie e d'ordine (Elenco n. l); - capitoli per i quali e' concessa al Governo la facolta' di cui all'articolo 12, comma 1, della legge n. 468 del 1978 (Elenco n. 2); - capitoli per i quali e' concessa al Ministro dell'economia e delle finanze la facolta' di cui all'articolo 12, comma 2, della legge n. 468 del 1978 (Elenco n. 3). 5.8 - Nomenclatore degli atti. Nel ribadire ancora la notevole rilevanza che assumono i riferimenti normativi sottostanti ai capitoli nell'ambito dei macroaggregati che costituiscono le nuove unita' previsionali, in relazione al decreto legislativo n. 29 del 1993 e successive modificazioni, si conferma la necessita' di procedere, ove occorra, all'aggiornamento del "Nomenclatore degli atti". Si ricorda, poi, che l'aggiornamento in questione appare indispensabile, atteso che le leggi di spesa rivestono rilevanza, ai fini gestionali, per l'emissione dei mandati informatici, nonche' ai fini del monitoraggio che il decreto - legge n. 194 del 2002, convertito con modificazioni dalla legge n. 246 del 2002, affida al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento Ragioneria Generale dello Stato. Giova inoltre evidenziare che per quanto riguarda le autorizzazioni di spesa predeterminate legislativamente, le stesse verranno evidenziate in un apposito prospetto, con riferimento all'unita' previsionale di base macroaggregato, il quale sara' inserito a corredo del disegno di legge di approvazione del bilancio, secondo lo specifico intendimento del Parlamento. Pertanto verranno messi a disposizione di ciascuna Amministrazione gli elementi al riguardo, per le opportune verifiche e per integrazioni o modificazioni entro le scadenze di cui al calendario degli adempimenti (punto 6). 6 - CALENDARIO DEGLI ADEMPIMENTI Le proposte di previsione andranno riportate nelle piu' volte richiamate "schede programma formazione 2008" per il bilancio annuale di competenza e di cassa: dette schede verranno messe a disposizione, in via telematica (SICOGE), delle competenti Amministrazioni - il 7 giugno 2007. Presso il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato generale per l'informatizzazione della contabilita' di Stato - Via XX Settembre n. 97, andranno invece ritirate le altre elaborazioni richiamate nella presente nota tecnica, comprese le schede per la formulazione delle previsioni di entrata, i bozzoni relativi al bilancio pluriennale 2008 - 2010 e gli elenchi di cui al punto 5.4 della circolare. Le richiamate "schede programma", debitamente compilate, dovranno essere trasmesse ai coesistenti Uffici centrali del bilancio inderogabilmente entro il 22 giugno 2007, i quali dovranno validare le proposte entro il 27 giugno 2007. Per le entrate in gestione alle singole Amministrazioni le proposte dovranno essere effettuate, come predetto, utilizzando le specifiche schede da ritirare alla predetta data del 7 giugno 2007 e dovranno, comunque, essere seguite le stesse tempistiche previste per le spese. Infine, le proposte di previsione di competenza e di cassa per l'anno 2008 e di sola competenza per il bilancio pluriennale 2008 - 2010, nonche' tutti gli elaborati di corredo previsti dalla presente nota tecnica dovranno pervenire allo scrivente inderogabilmente entro il 28 giugno 2007. Gli allegati relativi alle spese di personale vanno inseriti nel sistema nel periodo dal 7 al 28 giugno 2007. Si precisa, infine, che le Amministrazioni medesime dovranno inoltrare al Dipartimento Ragioneria Generale dello Stato - IGPB le Note preliminari secondo la tempistica indicata nell'allegato n. 3. ----> Vedere immagini da pag. 46 a pag. 53 <---- Allegato 3 NOTE PRELIMINARI - linee guida per la compilazione 1. - La compilazione delle Note preliminari va inquadrata nell'ambito del profondo processo di revisione della struttura e del sistema di classificazione del bilancio dello Stato, di cui si e' dato conto con la circolare e che trova nelle previsioni per il 2008 una prima concreta attuazione. Tra gli obiettivi principali che tale revisione si pone, rileva una piu' chiara individuazione delle finalita' e degli obiettivi da perseguire attraverso l'azione pubblica e delle risorse dirette a realizzarli, nell'ambito di una programmazione dell'azione di governo e della allocazione delle risorse finanziarie pubbliche sempre piu' orientata ai risultati da raggiungere. Tale visione si basa sulla applicazione di un ciclo che parte dalla individuazione delle finalita' e dalla assegnazione delle risorse finanziarie alle amministrazioni per perseguirle (input "finanziari") prosegue con l'acquisizione delle risorse umane e strumentali da impiegare nel processo produttivo (input fisici o strumentali), arriva alla erogazione di beni e servizi a cittadini, imprese e ad altre pubbliche amministrazioni (output) e si conclude con il dispiegarsi degli effetti finali sull'economia e sulla societa' delle azioni intraprese (outcome). L'applicazione "virtuosa" del ciclo descritto, di seguito rappresentato in forma grafica, richiede: - l' individuazione di una nuova classificazione atta a rappresentare, nel bilancio e negli altri documenti di finanza pubblica, le finalita' e i programmi generali dell'azione di Governo; - la definizione, all'interno di ogni amministrazione, degli obiettivi in cui tali programmi possono essere declinati; - l'individuazione e l'applicazione, a vari livelli, di indicatori di performance per la misurazione di efficienza (rapporto fra mezzi impiegati e beni e servizi prodotti), efficacia (relazione fra risultati, risorse impiegate e i beni e servizi prodotti) ed economicita' (intesa, fra l'altro, come relazione fra risorse finanziarie assegnate e risorse umane e strumentali impiegate). ----> Vedere immagine a pag. 55 <---- La nuova classificazione del bilancio, come esposto in circolare, e' stata strutturata su due livelli di aggregazione: le missioni e i programmi. 2. - Nella Nota preliminare vanno riportate le priorita' politiche e gli obiettivi dell'Amministrazione. Le priorita' politiche sono indicate da ciascun Ministro sulla base delle scelte programmatiche di politica economica del Governo che tengono conto dello scenario macroeconomico e istituzionale, della legislazione di settore vigente, delle iniziative legislative in itinere o in progetto. Tali scelte troveranno formalizzazione primariamente nell'Atto di indirizzo per la definizione delle priorita' politiche, nel Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) e successivamente nei disegni di legge di bilancio e finanziaria. Gli obiettivi definiti da ciascun Ministro, supportato dai Servizi di controllo interno (SECIN)¹, su proposta dei titolari dei Centri di responsabilita' amministrativa, devono essere rappresentativi delle politiche pubbliche di settore di interesse del Ministero, coerenti con le priorita' contenute nell'Atto di indirizzo per la definizione delle priorita' politiche e determinati all'interno dei Programmi dell'amministrazione. Gli stessi, inoltre, devono essere definiti, cosi' come i Programmi a cui fanno riferimento, in termini di output o di outcome da realizzare e devono tenere conto della ripartizione in centri di responsabilita' dell'Amministrazione, i cui titolari sono "responsabili della gestione e dei risultati derivanti dall'impiego delle risorse umane, finanziarie e strumentali assegnate" (Art. 3 del d. leg.vo 279/97). Ciascuna Amministrazione, infine, distinguera' gli obiettivi individuati in "strategici"" e "strutturali", a seconda del carattere di rilevanza o novita' che rivestono, tenuto conto delle priorita' politiche e dei compiti istituzionali svolti. Nello schema seguente sono sinteticamente rappresentate le relazioni fra gli Missioni, Programmi, Obiettivi, Priorita' politiche. -------------------------------------------- ¹Cfr.Direttiva PCM 12 marzo 2007, pag. 35, par. 2.1.1, sub Definizione delle priorita' politiche ----> Vedere immagine a pag. 57 <---- 3. - La legge n. 94/97 introduce il concetto di indicatori di efficienza ed efficacia da applicare agli obiettivi esposti nella Nota, attraverso i quali si possono misurare i risultati o le performance in termini di: - Efficienza - misurata mettendo a rapporto gli output con gli input; - Efficacia - misurata mettendo in relazione gli outcome con gli output/outcome effettivamente raggiunti rispetto agli attesi o richiesti o di riferimento comune, oppure rapportando gli output agli outcome. Per qualificare meglio il contenuto di tali indicatori e dettare criteri omogenei per la loro individuazione e applicazione agli obiettivi indicati, sono state utilizzate le apposite indicazioni contenute nelle citate direttive della Presidenza del Consiglio dei Ministri e richiamate nella circolare n. 18/2006 del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. L'individuazione degli indicatori, che puo' presentare elementi di grande complessita', e' affidata ai Servizi di Controllo Interno che - ai sensi dell'art. 8 del decreto legislativo n. 286/99 - supportano i centri di responsabilita' amministrativa nella scelta degli indicatori piu' appropriati. In generale, la scelta degli indicatori di efficacia si presenta piu' difficile di quella degli indicatori di efficienza, e cio' in quanto e' assai piu' complessa la misurazione degli outcome, ossia degli impatti di un programma sulla societa' e sull'economia, che dipendono da moltissime variabili, parte delle quali non dipendenti dall'azione dell'Amministrazione responsabile dell' esecuzione del Programma. La misurazione dell'efficienza, d'altro canto, pur presentandosi relativamente meno complessa, presenta criticita' legate alla misurazione degli output che nella pubblica amministrazione sono costituiti prevalentemente da servizi. In proposito, si fornisce uno schema per la classificazione degli indicatori che non intende essere esaustivo o vincolante, ma solo un utile punto di riferimento per le Amministrazioni. ----> Vedere immagine a pag. 59 <---- 4. - Il processo di programmazione annuale per l'esercizio 2008 si sviluppa secondo le seguenti fasi: Fase 1: (febbraio-giugno 2007) - ciascun Ministro, tenendo conto delle priorita' politiche del Governo indicate nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2007, nell'ambito delle missioni e dei sottostanti programmi di ciascuna amministrazione e su proposta dei dirigenti generali titolari dei centri di responsabilita', individua le priorita' politiche che confluiscono nella nota preliminare; - successivamente le Amministrazioni predispongono le proposte delle previsioni finanziarie ed economiche per l'anno 2008, secondo i tempi indicati nelle rispettive Note tecniche; - contemporaneamente le Amministrazioni iniziano la predisposizione della Nota preliminare in coerenza con le proposte economiche e finanziarie trasmesse. Fase 2: (luglio - settembre 2007) - la Ragioneria generale dello Stato trasmette le variazioni apportate alle proposte di bilancio alle singole Amministrazioni, le quali, attraverso i rispettivi Servizi di controllo interno, provvedono ad inoltrare alla stessa Ragioneria generale dello Stato, tramite l'Ufficio centrale del bilancio, la propria Nota preliminare entro il termine del 15 settembre; - contemporaneamente ciascun Ministero aggiorna il Budget economico, che viene trasmesso al Parlamento dal Ministro dell'economia e delle finanze. Fase 3: (ottobre - novembre 2007) Una volta presentato il Disegno di Legge Finanziaria (DLF), ciascuna Amministrazione provvede ad aggiornare e trasmettere nuovamente alla Ragioneria generale dello Stato la propria Nota preliminare, attraverso il Servizio di controllo interno, tenendo conto degli obiettivi eventualmente ridefmiti, in relazione agli effetti della manovra proposta, e, a sua volta la Ragioneria generale dello Stato, provvedera' ad inoltrare le Note aggiornate al Parlamento. Fase 4: (dicembre 2007) In seguito all'approvazione della Legge di Bilancio e della Legge Finanziaria da parte del Parlamento: - ciascuna Amministrazione provvede a predisporre la versione definitiva della Nota preliminare ed a trasmetterla alla Ragioneria generale dello Stato attraverso il proprio Servizio di controllo interno; - ciascun Ministro, sulla base delle priorita' e degli obiettivi precedentemente definiti e descritti nella Nota preliminare, vara la Direttiva generale per l'attivita' amministrativa e la gestione, ai sensi dell'art. 14, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, entro dieci giorni dalla pubblicazione della Legge di Bilancio, ripartendo le risorse del proprio bilancio fra i vari Uffici dirigenziali generali in cui si articola il Dicastero e traslando gli obiettivi programmatici di propria competenza dal piano politico-istituzionale al piano amministrativo-gestionale. - Le Amministrazioni predispongono, contemporaneamente, la versione finale del Budget economico - "definito" -, e la trasmettono alla Ragioneria generale dello Stato che cura l'elaborazione del Budget dello Stato da presentare al Parlamento; 5. - La Nota preliminare e' compilata direttamente dai SECIN ed e' articolata in: - un quadro di riferimento complessivo e una breve descrizione delle priorita' politiche dell' amministrazione; - una illustrazione degli stanziamenti complessivamente previsti per il 2008 distinti per missione, programma e obiettivi; - una descrizione degli eventuali fabbisogni di personale in relazione ai programmi esposti; - una scheda per ciascun programma, contenente le informazioni relative agli obiettivi individuati all'interno del programma (caratteristiche dell'obiettivo, Centri di Responsabilita' coinvolti, indicatori, ...). Si allega di seguito una schema esemplificativo di articolazione della Nota preliminare. ******************** Per qualsiasi chiarimento sul contenuto delle presenti Linee guida e' possibile contattare l'Ispettorato generale per le Politiche di Bilancio della Ragioneria generale dello Stato ai seguenti riferimenti: 06/47616057 - francesca.marras@tesoro.it 06/47614697 - sandra.digirolamo@tesoro.it 06/47614577 - daniela.valentini@tesoro.it 06/47610128 - antonio.gai@tesoro.it ----> Vedere immagini alle pagg. 63-64 <---- FORMULAZIONE DEL BUDGET ECONOMICO 2008 NOTA TECNICA n. 2 1. Contenuto La presente Nota tecnica ha la finalita' di illustrare il ruolo ed il significato del Budget economico 2008 e di riportare le principali indicazioni generali in merito alla sua formulazione e il calendario degli adempimenti. La descrizione dettagliata del processo, il ruolo degli attori coinvolti e le specifiche indicazioni tecnico-operative per gli utenti che, negli anni scorsi, erano contenute nella sezione seconda della Nota sono, da quest'anno, oggetto di specifico documento di istruzioni agli utenti, consultabile sul portale Internet di contabilita' economica, accessibile all'indirizzo internet www.rts.mef.gov.it (scegliendo "Contabilita' Economica") oppure tramite la Home Page del sito www.tesoro.it. (scegliendo "Dipartimenti" e poi "Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato"). 2. Il ruolo del Budget economico nel processo di programmazione integrato La formulazione del Budget economico analitico e' parte del piu' ampio processo di programmazione economico-finanziaria che contempla, accanto alla quantificazione delle risorse umane e strumentali da impiegare per la realizzazione degli obiettivi prefissati, la determinazione delle relative risorse finanziarie. Tale formulazione e' prevista nell'ambito del Sistema unico di contabilita' economica analitica, istituito dal Titolo III del Decreto Legislativo 7 agosto 1997, n. 279, che si fonda su rilevazioni dei costi per natura - attraverso il piano dei conti¹ -, per struttura organizzativa - mediante i Centri di costo² - e per destinazione. In relazione a quest'ultimo aspetto e' stata adottata, a decorrere dal 2003, una previsione e una rilevazione dei costi per Missioni Istituzionali consentendo cosi una lettura piu' chiara e trasparente degli oneri che le amministrazioni centrali dello Stato sostengono in relazione alle finalita' perseguite, oltre che alla natura e alla responsabilita' organizzativa. I dati raccolti dal sistema si pongono in stretta integrazione, da un lato, con le decisioni di finanza pubblica e con il processo di costruzione del bilancio finanziario, dall'altro con il sistema di controllo interno di gestione. In particolare, con la formulazione del Budget i titolari dei Centri di responsabilita' amministrativa, che sono responsabili anche delle risorse finanziarie, coordinano le previsioni economiche - in termini di fabbisogno di risorse umane e strumentali - dei Centri di costo sottostanti e costruiscono, in coerenza con queste, le previsioni finanziarie avvalendosi, anche, delle informazioni relative ai costi sostenuti nei periodi precedenti. Il Budget economico, inoltre, accompagna e migliora la lettura e la comprensione delle informazioni contenute nel Bilancio di previsione dello Stato, fornendo cosi' ausilio al Governo e al Parlamento per le decisioni in merito alla allocazione delle risorse finanziarie. -------------------------------------------- ¹Il piano unico dei conti e' contenuto nella Tabella B allegata al d.leg.vo 279/97 ed e' stato oggetto di successivi aggiornamenti approvati, ai sensi dello stesso d.leg.vo 279/97, attraverso decreti ministeriali; esso costituisce la chiave unitaria di dialogo tra le Amministrazioni pubbliche ed il Ministero dell'Economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. ²I Centri di costo corrispondono, di norma, a strutture dirigenziali generali e ciascuno fa riferimento ad un unico centro di Responsabilita' amministrativa; essi sono, infatti, "individuati in coerenza con il sistema dei Centri di responsabilita' dell'amministrazione"(art. 10, comma 4, d.leg.vo n. 279/97). 3. Modalita' operative per il Budget 2008 Con riferimento alla richiamata integrazione fra programmazione economica e finanziaria, grande rilievo assume, da quest'anno, la profonda revisione del sistema di classificazione del Bilancio dello Stato, descritta nella parte dispositiva della presente circolare, e diretta a fornire una lettura piu' trasparente del bilancio stesso; in particolare si mira ad evidenziare maggiormente la connessione tra le risorse stanziate e le finalita' perseguite e a favorire quindi un utilizzo ottimale delle risorse in funzione delle finalita' stesse. A seguito di tale revisione e' stata individuata una classificazione a due livelli formata da missioni, che rappresentano le grandi finalita' dell'azione pubblica e da programmi, che rappresentano aggregati omogenei di attivita' all'interno di ogni singolo Ministero. In coerenza con il nuovo schema classificatorio del Bilancio dello Stato, i Centri di costo delle Amministrazioni centrali formuleranno le previsioni economiche per Missioni e per Programmi . Piu' in particolare il Budget 2008, deve essere formulato: - per Centri di costo; - per natura di costo, utilizzando le voci di terzo livello del piano dei conti, ad eccezione delle voci relative al "Personale - comparto/qualifica", che continueranno ad essere gestite al secondo livello; - per Programmi. Nel formulare il Budget le Amministrazioni dovranno, come di consueto, tenere conto delle indicazioni contenute nella parte dispositiva della presente circolare e nella Nota tecnica n. 1 in tema di rigoroso contenimento della spesa pubblica. L'inserimento e la trasmissione telematica dei dati, infine, avviene attraverso le applicazioni previste nell'area riservata del portale web di contabilita' economica accessibile agli indirizzi sopra riportati. 4. Strutture organizzative a cui riferire le previsioni economiche 2008 Molte Amministrazioni centrali sono state interessate, nel tempo, da numerose modifiche nei compiti e nelle strutture amministrative, previste da specifiche disposizioni legislative. Particolarmente rilevanti sono state le riorganizzazioni derivanti dal d.l.vo n. 300/1999 e successive modificazioni e dal d.l. n. 181 del 18 maggio 2006, convertito in legge n. 233 del 17 luglio 2006. L'attuazione di tali disposizioni ha comportato modifiche organizzative e variazioni dei Centri di costo - componenti di riferimento fondamentale della contabilita' economica analitica - che si riflettono sulle fasi gestionali della stessa. In particolare, le modifiche derivanti dall'attuazione della legge n. 233/06 sono state gia' accolte, in gran parte, in sede di formulazione del Budget "definito" 2007. Le strutture utilizzate per la formulazione del Budget 2007, pertanto, costituiranno la base di riferimento anche per la formulazione del Budget 2008, fermo restando che qualsiasi ulteriore modifica alle esistenti strutture dei Centri di costo dovra' essere preliminarmente e tempestivamente concordata, con il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale per le Politiche di Bilancio - Servizio Analisi dei Costi e dei Rendimenti. 5. Revisione del piano dei conti Le esperienze maturate e gli interventi normativi che si sono succeduti a partire dall'avvio del sistema di Contabilita' economica hanno reso necessario procedere ad alcune revisioni del Piano dei conti pubblicato con la Tabella B annessa al d.leg.vo n. 219/1997. Una prima revisione e' stata approvata con il Decreto del Ministro dell'Economia e delle Finanze del 25 marzo 2002 ed una seconda con analogo decreto ministeriale in data 6 aprile 2004. Successivamente, a seguito della applicazione del terzo livello del Piano dei conti intervenuta a decorrere dal Budget 2005, sono emerse nuove esigenze di modifica, anche allo scopo di stabilire una piu' stretta coerenza con i criteri di classificazione economica adottati in contabilita' nazionale ed in ambito internazionale. Il Piano dei conti aggiornato, applicato a partire dal Budget 2008, e' allegato al decreto ministeriale in via di approvazione e successivamente pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, sara' consultabile sul portale di Contabilita' economica nella sezione "Normative". 6. Modalita' di acquisizione del costo medio delle Retribuzioni per comparto/qualifica Allo scopo di affinare le previsioni relative all'utilizzo di risorse umane e per dare distinta evidenza alle componenti ordinarie e straordinarie delle Retribuzioni, viene utilizzato, al pari degli anni precedenti, il costo medio ANNUO del lavoro ordinario per posizione economica e Centro di responsabilita' amministrativa e, separatamente, il costo ORARIO del lavoro straordinario sempre per posizione economica. Le componenti fisse del costo medio e il costo orario dello straordinario sono preimpostate sul sistema con dati elaborati e forniti dall 'Ispettorato Generale per gli Ordinamenti del personale e l'analisi dei costi del lavoro pubblico (IGOP) del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. Il costo medio ANNUO del lavoro ordinario, in particolare, si compone: - del costo medio per le competenze fisse, preimpostato e non modificabile se non previa richiesta motivata all'Ispettorato generale per le Politiche di Bilancio; - del costo medio per le competenze accessorie (escluso lo straordinario), che deve essere inserito dagli uffici del personale delle Amministrazioni; - dei contributi a carico dell'Amministrazione, che sono calcolati automaticamente dal sistema. Il costo ORARIO del lavoro straordinario e' preimpostato con i dati del compenso orario tabellare e non e' modificabile. 7. Coerenza degli Anni Persona e degli altri dati di previsione tra Budget economico e Bilancio finanziario 2008 Per il Budget 2008 e' necessario garantire la coerenza degli Anni Persona e delle risorse strumentali inseriti nei due sistemi. La previsione relativa alla quantita' di risorse umane da utilizzare nel 2008 viene espressa in sede di Budget economico per Centri di costo, in Anni Persona e per Programmi. Parallelamente, al fine di determinare lo stanziamento sui capitoli di bilancio relativi alle spese di personale, ciascun Centro di responsabilita' e' chiamato a indicare, avvalendosi del sistema conoscitivo del personale SICO, gli Anni Persona secondo i modelli di rilevazione relativi alle spese di personale, come descritto nella Nota tecnica n°l al paragrafo 5.3. Fra le due rilevazioni esistono differenze riconducibili a due aspetti: - il dettaglio delle informazioni: i dati per il Budget economico sono forniti per Centri di costo e per qualifica funzionale; quelli forniti nei modelli per spese di personale lo sono per Centri di responsabilita' amministrativa e per qualifica funzionale; - criterio contabile adottato: gli Anni persona del Budget economico sono relativi al personale che i Centri di costo prevedono di impiegare sui propri programmi, quelli forniti per il bilancio finanziario si riferiscono al personale che si prevede di pagare con risorse finanziarie assegnate al Centro di responsabilita'. Tenuto conto delle differenze sopra individuate, e' necessario che i Centri di responsabilita' amministrativa assicurino piena coerenza, tra le previsioni espresse in Anni Persona inserite sul sistema SICA (Sistema Conoscitivo del personale dipendente delle Amministrazioni pubbliche) e quelle formulate per il Budget economico. Allo scopo di garantire tale coerenza, i referenti dei Centri di responsabilita' amministrativa, tramite una apposita funzione informatica descritta nelle richiamate istruzioni di dettaglio da pubblicare sul portale, dovranno verificare e conseguentemente certificare la coerenza tra gli di Anni Persona inseriti nei due diversi Sistemi; gli Uffici centrali del bilancio, a loro volta, verificano e assicurano la predetta coerenza dei dati trasmessi. La necessita' di garantire una coerenza fra previsioni finanziarie ed economiche va assicurata anche rispetto alle previsioni relative alle risorse strumentali (beni e servizi), formulate per programma, a livello di centro di responsabilita' amministrativa. Tale coerenza, naturalmente, deve tenere conto dei disallineamenti di natura temporale - i costi si possono manifestare in tempi diversi dai relativi esborsi finanziari - o di natura strutturale - i costi potrebbero ancora essere sostenuti da strutture diverse da quelle che sostengono le spese - dovuti ai differenti criteri applicati nella rappresentazione degli eventi secondo l'approccio economico e quello finanziario. 8. Compilazione della Nota Illustrativa La Nota illustrativa e' parte integrante del processo di Budget e rappresenta lo strumento tramite il quale il Centro di costo ed il Centro di responsabilita' amministrativa, ciascuno per la propria parte, illustrano e comunicano, le "linee generali di programmazione" e tutte le informazioni utili a comprendere o a spiegare eventuali scostamenti tra i dati economici della rilevazione in oggetto e quelli di rilevazioni precedenti o fra i dati economici e i corrispondenti dati finanziari. Tali Note consentono alla Ragioneria Generale dello Stato di riportare nel Documento Parlamentare tutte le informazioni volte a rendere il documento stesso completo, ai fini di un'efficace ed attenta lettura ed utilizzo delle informazioni economiche, da parte dei soggetti istituzionali, nell'ambito del processo di formazione e decisione del bilancio di previsione. 9. Le informazioni relative alla riconciliazione con il bilancio finanziario Allo scopo di ricondurre la previsione economica a quella finanziaria - operazione di riconciliazione - e' necessario rilevare le informazioni che consentono di identificare i citati disallineamenti dovuti ai differenti criteri applicati nella rappresentazione degli eventi secondo l'approccio economico e quello finanziario. Sebbene l'operazione di riconciliazione sia a carico del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, e' necessario, tuttavia, che le amministrazioni forniscano, oltre ai dati di costo, le informazioni che evidenziano l'andamento della spesa rispetto alla manifestazione dei costi. A partire dal Budget 2008, tenuto conto della nuova classificazione del bilancio per missioni e programmi, e' necessario che i referenti dei Centri di responsabilita' amministrativa forniscano, gia' dalla fase di Budget "proposto", tali informazioni distintamente per programma, oltre che per natura e con riferimento ai costi ed agli investimenti complessivamente previsti dai sottostanti Centri di costo. Il dettaglio sara' contenuto nel citato documento di istruzioni agli utenti consultabile sul portale di Contabilita' economica. 10. Calendario degli adempimenti relativi al Budget 2008 Le Amministrazioni dovranno procedere all'inserimento dei dati economici e alle previste validazioni, inderogabilmente, entro il 22 giugno 2007. Gli Uffici centrali del bilancio avranno cura di verificare e validare i dati inseriti dalle Amministrazioni e trasmetterli all'Ispettorato generale per le Politiche di Bilancio - Servizio Analisi dei costi e dei rendimenti inderogabilmente entro il 27 giugno 2007, allo scopo di consentire al predetto Ispettorato di svolgere le relative analisi e predisporre il "Budget Proposto". In seguito alla presentazione del disegno di legge di bilancio al Parlamento, i Centri di costo delle Amministrazioni effettuano le riprevisioni economiche entro i 10 giorni successivi alla pubblicazione sul portale di contabilita' economica delle tabelle contenenti le variazioni intervenute sui valori finanziari. Il predetto Servizio, ricevuti i dati approvati dagli Uffici Centrali di Bilancio, previa analisi degli stessi, provvedera' alla predisposizione e tempestiva presentazione al Parlamento del documento di "Budget Presentato". In seguito all'approvazione della Legge di Bilancio, le Amministrazioni, entro i 15 giorni lavorativi successivi alla pubblicazione sul portale delle tabelle contenenti le variazioni intervenute sui valori finanziari, trasmetteranno, per via informatica, le riformulazione dei costi previsti ai coesistenti Uffici centrali del bilancio, i quali provvederanno, nei tre giorni successivi, alla loro trasmissione all'Ispettorato generale per le Politiche di Bilancio - Servizio analisi dei costi e dei rendimenti - allo scopo di consentire l'analisi dei dati e la predisposizione del documento di "Budget Definito" da presentare al Parlamento e per consentire gli adempimenti previsti dall'articolo 14, comma 1, del d. leg.vo n. 165/2001. Questo Ispettorato generale, analogamente agli altri anni, pubblichera', tempestivamente, sul portale web di contabilita' economica, appositi elaborati contenenti le variazioni intervenute sui valori finanziari, rispetto alle previsioni iniziali di bilancio e, successivamente, rispetto alla Legge di Bilancio, allo scopo di ausiliare le Amministrazioni nella riformulazione delle previsioni economiche.