Alle Amministrazioni centrali dello
Stato
Al Gabinetto del Ministro
Ai Centri di responsabilita'
ammini strativa
e, per conoscenza:
Agli Uffici centrali del bilancio
presso le Amministrazioni centrali
dello Stato
Alla Corte dei conti
Alla Banca d'Italia
All'ISTAT
1. Premessa.
La legge Ciampi, di riforma del bilancio dello Stato n. 94 del 1997, ha, tra l'altro, introdotto la nuova classificazione funzionale delle spese dello Stato per funzioni obiettivo (ovvero Missioni istituzionali).
La nuova classificazione funzionale nasce dall'esigenza di «definire le politiche pubbliche di settore e di misurare il prodotto delle attivita' amministrative, ove possibile, anche in termini di servizi finali resi ai cittadini» (art. 4, comma 1, legge n. 94/1997).
Inoltre, con il connesso decreto legislativo n. 279 del 7 agosto 1997, e' stato disciplinato - al titolo III, articoli 10, 11 e 12 - il sistema di contabilita' economica analitica delle pubbliche amministrazioni, previsto dalla stessa legge n. 94/1997, che si fonda su tre componenti fondamentali: il piano dei conti, i centri di costo e i servizi erogati.
Con la circolare n. 65 del 22 agosto 1997, la Ragioneria generale dello Stato avvio' l'analisi e la ricognizione delle attivita' proprie delle singole amministrazioni centrali al fine di pervenire alla identificazione delle Missioni istituzionali e dei sottostanti servizi svolti - allo scopo di definire il quadro complessivo delle funzioni obiettivo perseguite dalle Amministrazioni centrali dello Stato - per la progressiva attuazione della riforma delineata dalla citata legge n. 94/1997, e la loro applicazione a partire dal bilancio finanziario per l'anno 1999. Tale attivita' fu condivisa attraverso - l'istituzione di un apposito gruppo di lavoro e la sottoscrizione di un protocollo d'intesa nel giugno 1998 (allegato 1) - con le principali istituzioni interessate.
Nel corso del 2002, si e' proceduto all'aggiornamento delle Missioni istituzionali stesse, per rispondere a tre principali ordini di motivi:
le complesse riorganizzazioni intervenute nell'ambito della pubblica amministrazione, a partire dall'attuazione del decreto legislativo n. 300/1999 e successive modificazioni ed integrazioni, che hanno implicato la necessita' di rivedere i legami tra classificazione funzionale e mutata struttura delle amministrazioni, verificandone l'eventuale modifica, integrazione o eliminazione di Missioni istituzionali non piu' corrispondenti ai compiti assegnati alle diverse strutture organizzative;
il decentramento funzionale in atto, territoriale e tecnico, ha determinato l'esigenza di verificare le funzioni devolute ad altri enti e quelle ancora di competenza del Governo centrale;
il recepimento delle modificazioni intervenute al terzo livello della COFOG - Classification Of the Functions Of Government (Classificazione delle funzioni di Governo), prevista dal Sistema europeo dei conti (SEC 95) - determinate in sede EUROSTAT, che hanno imposto l'aggiornamento (pur se minimale) anche della struttura della classificazione funzionale del nostro Paese.
2. La vigente classificazione funzionale per funzioni obiettivo.
Come e' noto, la classificazione funzionale per funzioni obiettivo si sviluppa su sei livelli sequenziali: i primi tre (divisioni, gruppi e classi) accolgono la classificazione COFOG, consentendo il raccordo ed il confronto di dati omogenei con gli altri Stati europei; il quarto livello esprime le Missioni istituzionali e si applica direttamente alla classificazione dei capitoli di spesa del bilancio ed alle rilevazioni della contabilita' economica analitica per centri di costo. In tale ambito, esse si distinguono in «indirizzo politico», «Missioni istituzionali» in senso stretto e «supporto all'attivita' istituzionale dell'amministrazione». In contabilita' finanziaria.
Attualmente, le vigenti Missioni istituzionali sono riportate nella legge di bilancio suddivise per ciascun Ministero, mentre, in apposita tabella a doppia entrata, le spese dello Stato sono esposte al primo livello (divisioni) della classificazione funzionale, secondo la partecipazione finanziaria di ogni Dicastero.
Nell'allegato tecnico alla legge annuale di bilancio, emanato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, i capitoli di spesa, nell'ambito delle pertinenti unita' previsionali di base di ogni stato di previsione, sono classificati, secondo il loro contenuto funzionale, in misura percentuale, con riferimento alle Missioni istituzionali perseguite.
Nell'intento, poi, di dare sempre maggiore rilevanza alle previsioni di bilancio formulate per funzioni obiettivo, ciascuna amministrazione, in sintonia con le disposizioni previste dalla legge n. 94 del 1997, fa riferimento alle proprie Missioni istituzionali per procedere alla redazione della nota preliminare ai fini dell'illustrazione, da parte di ogni centro di responsabilita' amministrativa, degli obiettivi che si intendono perseguire nel corso dell'anno successivo.
Il rendiconto generale dello Stato - come previsto dall'art. 13 del decreto legislativo n. 279/1997 - espone, infine, nelle tabelle dalla n. 22 alla n. 26 e nell'allegato E, le spese sostenute, nell'anno di riferimento, dallo Stato, nel suo complesso, e dai singoli Ministeri per Missioni istituzionali. In contabilita' economica.
Per il sistema di contabilita' economica, le rilevazioni sono effettuate, oltre che per natura di costo e struttura organizzativa, parimenti per Missioni istituzionali ed esposte, nei periodici documenti parlamentari (budget presentato e definito, rilevazione dei costi dell'anno considerato), sia a livello Stato che a livello di amministrazione e distintamente per i costi propri e per i costi dislocati; questi ultimi sono rappresentati dalle risorse finanziarie trasferite dalle Amministrazioni centrali dello Stato ad altri enti e organismi, presso cui si trasformeranno in costi a seguito del loro impiego. Con riguardo alla specie delle Missioni istituzionali collegate a tali risorse, costituendo un mero trasferimento di somme, esse assumono la natura di «operazioni finanziarie», in quanto le relative finalita' vengono perseguite non direttamente dalle Amministrazioni centrali dello Stato, ma dagli enti e organismi destinatari.
Pertanto, con riferimento a quanto sopra, le Missioni istituzionali perseguite direttamente dai centri di costo di ciascun Ministero generano dei costi per le strutture organizzative dell'amministrazione interessata, mentre quelle consistenti in «operazioni finanziarie» danno luogo ai suddetti costi dislocati.
Gli ultimi due livelli della classificazione funzionale sono i servizi (S1 ed S2), che rappresentano l'anello di congiunzione tra le Missioni istituzionali e le attivita' elementari svolte per perseguire le «Politiche pubbliche di settore» indicate dalle Missioni istituzionali, e costituiscono, pertanto, delle finalita' di dettaglio dell'azione amministrativa. In merito, come precisa il gia' richiamato decreto legislativo n. 279/1997, art. 10, comma 5, i servizi «esprimono le funzioni elementari, finali e strumentali, cui danno luogo i diversi centri di costo per il raggiungimento degli scopi dell'amministrazione. Essi sono aggregati nelle funzioni-obiettivo che esprimono le Missioni istituzionali di ciascuna amministrazione interessata». Proprio l'esistenza, o meno, di servizi collegati ad una Missione istituzionale puo' rilevare se la stessa sia una Missione «propria» dell'amministrazione ovvero una «operazione finanziaria».
Attualmente, in condivisione con i singoli Ministeri, e' in corso la revisione e l'analisi dei servizi, al fine anche di rimodulare ulteriormente le Missioni istituzionali ed armonizzare le attivita' svolte dalle Amministrazioni centrali dello Stato nell'ottica del costante miglioramento delle informazioni contabili.
Relativamente alle implicazioni di «finanza pubblica», si sottolinea la rilevanza delle procedure di aggiornamento della classificazione funzionale dello Stato, in quanto anche la spesa per funzioni della pubblica amministrazione viene elaborata dall'ISTAT sulla base dei regolamenti europei (SEC 95), e rientra nelle analisi previste dalle statistiche del Fondo monetario internazionale. Pertanto tale aggiornamento costituisce un momento fondamentale per la correttezza delle statistiche nazionali in materia, che, ovviamente, debbono risultare coerenti con il conto economico consolidato della pubblica amministrazione.
3. Gli eventi a base delle richieste di modifica.
Le Missioni istituzionali esistenti, definite dalla Ragioneria generale dello Stato di concerto con le Amministrazioni centrali dello Stato, sono suscettibili di subire modificazioni od integrazioni in conseguenza di particolari esigenze che dovessero manifestarsi anche in corso d'anno, quali cambiamenti organizzativi e normativi che possono intervenire sull'assetto delle Amministrazioni centrali dello Stato e/o sulle finalita' da esse perseguite.
A tale riguardo si ritiene opportuno formulare alcune indicazioni al fine di regolare e migliorare le procedure di segnalazione delle variazioni delle funzioni svolte dai singoli Ministeri.
Gli eventi che possono portare ad una richiesta di modifica delle Missioni istituzionali, perseguite da ciascuna amministrazione, possono sostanzialmente ricondursi a:
emanazione di nuovi provvedimenti legislativi, che diano luogo all'individuazione di nuove Missioni istituzionali, in seguito all'attribuzione di competenze aggiuntive in capo ad un centro di responsabilita' amministrativa. Tali Missioni istituzionali possono essere gia' esistenti, perche' espletate da altre amministrazioni, ovvero sara' necessario procedere alla loro definizione:
a) nel primo caso, sara' sufficiente richiederne la condivisione; in proposito, viene unito il quadro classificatorio funzionale vigente;
b) nel secondo, sara' necessario valutare l'opportunita' di istituire una ulteriore Missione istituzionale, coinvolgendo, nel contempo, le amministrazioni che potrebbero avere interesse alla condivisione della stessa;
rimodulazione delle Missioni istituzionali esistenti in seguito ad una riallocazione o modifica di servizi gia' svolti, nell'ambito di uno stesso centro di responsabilita' amministrativa o trasversalmente a piu' centri di responsabilita' amministrativa o a piu' amministrazioni;
trasferimento di Missioni istituzionali da un centro di responsabilita' amministrativa ad un altro, ovvero partecipazione o estensione di una Missione istituzionale ad un altro centro di responsabilita' o ad un'altra amministrazione;
cambiamenti organizzativi intervenuti a seguito di processi di riorganizzazione delle Amministrazioni centrali dello Stato e del conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali che potrebbero richiedere l'aggiunta [vedasi precedenti lettere a) e b)] ovvero la chiusura della Missione istituzionale nel centro di responsabilita' amministrativa interessato: qualora fosse presente solo in tale centro di responsabilita' verrebbe depennata anche dal quadro delle funzioni obiettivo del Ministero di appartenenza;
esigenze di modifiche alla denominazione delle Missioni istituzionali esistenti, derivanti da eventi riconducibili alle fattispecie sopra citate che possono richiedere solo parziali aggiustamenti di denominazione in seguito ad una eventuale variazione dei servizi sottostanti, o anche a situazioni di carattere esterno o di natura tecnica riguardanti le attivita' operative connesse, e consentire cosi' una piu' puntuale definizione delle stesse.
4. La procedura da seguire.
In relazione a quanto precede, l'amministrazione interessata dovra', in primo luogo, richiedere allo scrivente Ispettorato generale ogni variazione alle Missioni istituzionali, interessandone il coesistente Ufficio centrale di bilancio. Nella nota dovranno essere indicate le motivazioni a fondamento della richiesta medesima e la specificazione dei servizi connessi alla Missione istituzionale interessata dalla variazione, ai fini della attivazione delle necessarie procedure di modifica, sia per quanto riguarda i sistemi informativi relativi alla contabilita' finanziaria e alla contabilita' economica, sia per la condivisione delle determinazioni adottate con i competenti uffici interessati dalla procedura.
Nel caso di richiesta, in particolare, di istituzione di missioni istituzionali ex novo, la Ragioneria generale dello Stato aprira' con l'amministrazione richiedente un apposito «tavolo di lavoro» per procedere alla individuazione della nuova missione in coerenza con i principi ispiratori e metodologici che sono alla base dell'attuale quadro classificatorio funzionale dello Stato (allegato 2), anche allo scopo di verificarne la reale necessita'. A completamento del processo in argomento, la Ragioneria generale dello Stato, previo aggiornamento della base informatica, ne dara' comunicazione all'amministrazione proponente e procedera' a modificare e/o integrare la tabella interessata, allegata al successivo disegno di legge di bilancio. Per quanto concerne poi la contabilita' economica si provvedera' all'aggiornamento della tabella dell'associazione dei centri di responsabilita' amministrativa con le Missioni istituzionali del Ministero partecipe.
Qualora, invece, venga richiesta l'istituzione di un nuovo capitolo, che non presuppone pero' l'individuazione di una nuova Missione istituzionale, l'amministrazione richiedente avra' cura, come di consueto, di indicare l'attribuzione percentualizzata dei nuovi stanziamenti di bilancio alle corrispondenti Missioni istituzionali, in modo da consentire un celere esito dell'intera operazione con l'emanazione dell'apposito provvedimento ministeriale. 5. Istruzioni per la corretta applicazione della classificazione
funzionale.
In relazione al contesto operativo di cui sopra, si ricorda che risulta di notevole ausilio, ai fini della corretta classificazione di ogni capitolo di spesa e della esatta rilevazione dei costi, la considerazione dei servizi sottostanti alle singole Missioni istituzionali. E' appena il caso di accennare, infatti, che, spesse volte, l'attribuzione di nuovi compiti o funzioni non conduce necessariamente alla condivisione o alla istituzione di Missioni istituzionali, ma semplicemente alla condivisione o alla nuova istituzione di servizi.
La classificazione delle spese e dei costi per missioni istituzionali va assumendo sempre piu' rilevanza per l'osservazione delle dinamiche di bilancio. A tale proposito si sottolinea la necessita' di una accurata ed attenta valutazione nell'indicazione delle missioni perseguite, prestando particolare attenzione alla percentualizzazione della classificazione dei capitoli di bilancio sulla base delle funzioni svolte, evitando in ogni modo una attribuzione per prevalenza.
Per quanto riguarda, infine, i capitoli classificati dal punto di vista della classificazione economica delle spese «trasferimenti» (categorie 4, 5, 6 e 7) e «contributi agli investimenti» (categorie 22, 23, 24 e 25), si rimarca l'esigenza di specificare, il piu' puntualmente possibile, la finalita' cui le risorse che vengono trasferite sono destinate, allo scopo di rappresentare piu' adeguatamente le funzioni svolte dallo Stato nel suo complesso. Di converso si ricorda che non e' possibile associare a capitoli di trasferimento, di cui alle categorie sopra citate, le Missioni istituzionali di supporto all'attivita' istituzionale dell'amministrazione e di indirizzo politico, codificate, rispettivamente, 00.00.00.91 e 00.00.00.92, previste specificamente per le sole amministrazioni centrali.
La Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale per le politiche di bilancio - Servizio analisi dei costi e dei rendimenti, rimane a disposizione per ogni ulteriore chiarimento in materia, sia attraverso il sito internet della Ragioneria generale dello Stato www.rgs.mef.gov.it e il portale web di contabilita' economica, sia facendo riferimento ai numeri di telefono 06.4761.4081, e 06.4761.4083, sia, infine, attraverso il fax n. 06.4761.6421.
Roma, 21 novembre 2005
Il Capo di gabinetto: Fortunato |