Gazzetta n. 122 del 26 maggio 2004 (vai al sommario) PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 27 aprile 2004 Parziale annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002, concernente «Recepimento dell'accordo fra lo Stato, le regioni e le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico». IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Visto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, pervenuto in data 12 febbraio 2003, con il quale l'A.N.G.T. - Associazione nazionale guide turistiche, nella persona del legale rappresentante, chiede che venga annullato il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 13 settembre 2002, di recepimento dell'accordo tra lo Stato, le regioni e le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, nella parte relativa ai criteri per l'esercizio della attivita' di guida turistica; Visto il decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199; Vista la legge 21 luglio 2000, n. 205; Visto il parere espresso dalla Sezione prima del Consiglio di Stato nella adunanza del 3 dicembre 2003, n. 3165/2003, il cui testo si allega al presente decreto e le cui considerazioni si intendono qui integralmente riprodotte; Considerato che il Consiglio di Stato, con il suddetto parere, ha ritenuto che il ricorso straordinario debba essere accolto, con annullamento in parte qua delle impugnate disposizioni del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 13 settembre 2002; Sulla proposta del Ministro per gli affari regionali; Decreta: Nei sensi indicati nel parere del Consiglio di Stato, e' annullato l'art. 1, n. 6, lettera g) e lettera n), dell'allegato al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 13 settembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 225 del 25 settembre 2002. Dato a Roma, addi' 27 aprile 2004 CIAMPI La Loggia, Ministro per gli affari regionali   CONSIGLIO DI STATO Adunanza della Sezione prima - 3 dicembre 2003 N. sezione 3165/2003 Oggetto: Presidenza del Consiglio dei Ministri - Ricorso straordinario al Capo dello Stato presentato dall'Associazione nazionale guide turistiche, per l'annullamento in parte qua del D.P.C.M in data 13 settembre 2002, recante «Recepimento dell'accordo tra Stato, regioni e le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico». La sezione Vista la relazione trasmessa con nota prot. n. A.R./5337/83/1.5.2.4.9.4 in data 17 luglio 2003, con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli affari regionali - Ufficio I - Ufficio per gli affari generali, il personale, la programmazione e il controllo, chiede il parere del Consiglio di Stato in ordine al ricorso straordinario indicato in oggetto; Esaminati gli atti e udito il relatore-estensore Consigliere Cesare Lamberti; Premesso quanto esposto nella relazione dell'Amministrazione riferente e nel ricorso straordinario; Con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 13 settembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 25 settembre 2002, n. 225, sono stati approvati i principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, definiti dall'accordo fra lo Stato e le regioni e province autonome, preso in sede di conferenza Stato-regioni nella seduta del 14 febbraio 2002 ai fini dell'adozione del provvedimento attuativo dell'art. 2, comma 4 della legge 29 marzo 2001, n. 135. Secondo la ricorrente, l'Associazione nazionale guide turistiche, l'art. 1, comma 2, del decreto e l'art. 1, n. 6, lettera g) ed n) dell'accordo allegato, in particolare, rinviano alle normative regionali di settore - e pertanto semplicemente e in bianco - la definizione dei requisiti e delle modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche e la fissazione di criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche. Le disposizioni abdicano in tale modo alla potesta' statale di fissazione degli indispensabili principi fondamentali riaffermata dall'art. 2, comma 4, lettera g), della legge n. 135/2002, che demanda al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di determinare i requisiti e le modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si ravvisa la necessita' di profili omogenei ed uniformi. Sempre ad avviso dell'associazione ricorrente, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, nell'applicare alla professione di guida turistica il nuovo disposto dell'art. 117 della Costituzione, avrebbe ritenuto assorbente il carattere turistico rispetto al carattere professionale di tale attivita'. Sia pur nel contesto del turismo quale oggetto della competenza regionale esclusiva ai sensi dell'art. 117, comma 4, lo svolgimento delle attivita' connesse non e', non e' invece, separabile da aspetti professionali da sottoporre alla competenza concorrente dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 3. Il permanere dell'intervento statale e' vieppiu' giustificato dalla circostanza che non solo le professioni, ma anche la tutela e la valorizzazione dei beni culturali e ambientali appartengono al novero della legislazione concorrente. Cio' premesso, la ricorrente, l'Associazione nazionale guide turistiche, ha addotto che l'impugnato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002 concreterebbe la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 2, comma 4, lettera g), della legge n. 135/2001, (legge di riforma della legislazione nazionale sul turismo) in quanto l'attribuzione a fissare principi uniformi per la disciplina della professione di guida turistica sarebbe stata dismessa dallo Stato malgrado la delega attribuitagli nel predetto articolo di legge. In luogo di stabilire requisiti e modalita' di esercizio nel territorio nazionale delle professioni turistiche, il suddetto decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri ne avrebbe in realta' demandato la definizione ad una successiva determinazione da emanare unicamente a seguito di accordo tra fra lo Stato e le regioni e province autonome. L'associazione ricorrente ha depositato il proprio statuto ed ha premesso all'esposizione dei motivi di ricorso un excursus sulla professione di guida turistica: annoverata fra i mestieri girovaghi dalla legge 23 dicembre 1988 (poi confluita nel testo unico 30 giugno 1889, n. 6144 e nel regolamento di pubblica sicurezza di cui al regio decreto 8 novembre 1889, n. 6517) e' stata sempre caratterizzata dalla garanzia per il turista alla corretta valorizzazione e conoscenza del patrimonio storico, artistico, culturale e ambientale del Paese. Il ruolo della guida turistica e' stato riformato a partire dal T.U.L.P.S. del 1926 (regio decreto 6 novembre 1926, n. 1848 e regio decreto 21 gennaio 1929, n. 62) che prevedeva l'espletamento di un giudizio di idoneita' tecnica per l'ottenimento della licenza allo svolgimento di attivita' di guida e degli altri mestieri connessi al turismo. L'assetto sopraddescritto e' rimasto invariato nella successiva legislazione (articoli 123 e 125 T.U.L.P.S. 18 giugno 1931, n. 77; articoli 234 e 241 regio decreto 6 maggio 1940, n. 635) ed e' rimasto immutato salvo il trasferimento al sindaco del potere di rilasciare le licenze attribuito dal decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977. La legge quadro sul turismo 17 maggio 1983, n. 217, ha disciplinato all'art. 11 l'attivita' di guida turistica delineandola: a) come oggetto di vera e propria professione i cui esercenti sono iscritti in albi o registri; b) come attivita' il cui servizio richiede il passaggio di apposito esame di idoneita'; c) come attivita' in stretta connessione al patrimonio, storico, artistico, culturale e ambientale. I principi fondamentali di liberta' di stabilimento in materia di professioni turistiche sono contenuti nelle direttive 75/368/CEE e 75/369/CEE, attuate con la legge n. 428/1990 e con il decreto legislativo n. 391/1991. Detti principi sono stati precisati nella sentenza della Corte di giustizia 26 febbraio 1991, n. 198/89. Con decreto del Presidente della Repubblica 13 dicembre 1995 e' stato emanato un primo atto di indirizzo e coordinamento alle regioni circa la possibilita' di accomandare i gruppi di turisti in visita ai musei e monumenti (Min. interno, circolari 24 ottobre 1996, n. 559/C.19551-10900(27)20 - Gazzetta Ufficiale n. 286/1996). Entrata in vigore la disciplina di cui alla legge 29 marzo 2001, n. 135 (riforma della legislazione nazionale del turismo), l'art. 2, comma 4, lettera g) ha delegato al Presidente del Consiglio dei Ministri di definire con proprio decreto ai sensi dell'art. 44 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, i principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, i requisiti e le modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si ravvisa la necessita' di profili omogenei ed uniformi. La Presidenza del Consiglio ha richiamato l'istruttoria svolta e gli avvisi espressi dal Ministero delle attivita' produttive nella nota del 25 marzo 2003 e dalla Segreteria della Conferenza Stato-regioni nella nota dell'8 maggio 2003. Ha poi osservato come l'attivita' di guida turistica non puo' essere inserita tra le professioni regolamentate ai sensi dell'art. 2229 cod. civ., che disciplina le posizioni professionali c.d. protette: il decreto e' quindi in linea con gli orientamenti della Autorita' garante della concorrenza e del mercato e con la legislazione europea che hanno ritenuto inopportuno adottare ulteriori regolamentazioni in materia di professioni non regolamentate che avrebbero avuto la conseguenza sostanziale di estendere l'area delle professioni c.d. protette. La Presidenza del Consiglio ha, inoltre, osservato come l'attivita' di guida turistica presenti caratteri di stabilita' consolidati e non ha certamente carattere emergente ed e' gia' in atto disciplinata anche da leggi regionali. In luogo di stabilire in nuova disciplina generale delle professioni turistiche, il legislatore ha inteso valorizzare il previo accordo delle regioni interessate nell'adottare ulteriori requisiti e modalita' di esercizio. Considerato: 1. Vengono all'esame della Sezione l'art. 1, comma 2 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 settembre 2002, in particolare, l'art. 1, n. 6, lettera g) e lettera n) dell'allegato al predetto decreto nella parte in cui rinviano alle normative regionali di settore la definizione dei requisiti e delle modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche (art. 1, n. 6, lettera g) dell'allegato) e la definizione di criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche (l'art. 1, n. 6, lettera n) dell'allegato). Quale organismo maggiormente rappresentativo a livello nazionale dei professionisti muniti di autorizzazione amministrativa allo svolgimento dell'attivita' di guida turistica, l'Associazione nazionale guide turistiche ha impugnato, per questa parte, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 settembre 2002 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 25 settembre 2002, n. 225) di recepimento dell'accordo fra lo Stato, le regioni e le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico) con il presente ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. 1.1. L'associazione ricorrente ha sostenuto che la potesta' attribuita alle regioni e alle province autonome di definire concordemente i requisiti e le modalita' di esercizio su tutto i territorio nazionale delle professioni turistiche e di definire i criteri autonomi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche costituisce abdicazione dalla competenza propria dello Stato di determinare uniformemente per tutto il territorio nazionale i principi propri della professione di guida turistica. La titolarita' di siffatto compito era stata conferita allo Stato dall'art. 7, comma 5 della legge 20 marzo 2001, n. 135, di riforma della legislazione nazionale sul turismo e allo Stato sarebbe rimasta anche dopo la riforma del titolo quinto della Costituzione, stante la collocazione della disciplina delle professioni fra le materie di competenza concorrente di cui all'art. 117, comma 3 Cost. per le quali lo Stato mantiene ancora la potesta' di determinare i principi fondamentali. Anche se il turismo e' stato collocato fra gli oggetti di competenza esclusiva delle regioni di cui all'art. 117, comma 4 Cost., la collocazione delle professioni senza altra restrizione o limite fra le materie di cui lo Stato mantiene la riserva a stabilire i principi fondamentali, secondo l'art. 117, comma 3 Cost., giustifica la permanenza dell'intervento statale per quanto concerne l'attivita' di guida turistica, dato il suo carattere di vera e propria professione consolidatosi nel tempo. 2. La Sezione ritiene anzitutto che l'attivita' di guida turistica non possa essere compresa dal novero delle professioni c.d. regolamentate o protette ai sensi dell'art. 2229 cod. civ., cosi' condividendo l'avviso della Presidenza del Consiglio. Quella di guida turistica non e' infatti fra le attivita' per l'esercizio delle quali e' necessaria l'iscrizione in appositi albi o elenchi l'accertamento dei cui requisiti e' demandato, sotto la vigilanza dello Stato, alle associazioni professionali titolari di potesta' disciplinare e competenti a provvedere alla tenuta dei relativi albi od elenchi, come previsto dall'art. 2229 cod. civ. Lo stesso art. 7, comma 5 della legge 29 marzo 2001, n. 135, qualifica la guida dei turisti fra i servizi che insieme all'assistenza, all'accoglienza e all'accompagnamento compongono la categoria generale delle professioni turistiche, intese come «quelle che organizzano e forniscono servizi di promozione dell'attivita' turistica». La norma, pur qualificando la guida dei turisti fra le attivita' connesse alle professioni turistiche, esclude, pero', che le regioni possano autorizzarne l'esercizio. Alle regioni e', infatti, attribuito dal successivo comma 6 dell'art. 7 della legge n. 135/2001, il potere di autorizzare l'esercizio allo svolgimento delle attivita' tipiche delle professioni turistiche con validita' sull'intero territorio nazionale (in conformita' ai criteri stabiliti dal decreto sui principi e obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico), ma con espressa eccezione per le guide turistiche. 2.1. L'esercizio dell'attivita' di guida turistica rimane pertanto sottoposta dall'art. 123, regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (analogamente agli interpreti, i corrieri alle guide, e i portatori alpini) alla licenza del Questore, la cui concessione e' subordinata all'accertamento della capacita' tecnica del richiedente. Tale accertamento e' di competenza delle regioni, secondo l'art. 11 della legge 17 maggio 1983, n. 217, che demanda loro di accertare i requisiti per l'esercizio delle professioni di guida turistica e di tutte le altre attivita' o professione attinente al turismo. E cio' conformemente all'art. 7, lettera i), decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972, n. 6, che ha trasferito alle regioni a statuto ordinario tutte le funzioni gia' esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di guide, corrieri e interpreti, ferme le attribuzioni degli organi statali relative alla pubblica sicurezza di cui all'art. 5, decreto del Presidente della Repubblica n. 6 del 1972. 2.2. Ai fini dell'inquadramento fra le libere professioni in senso proprio, e' percio' irrilevante che l'art. 11 della legge n. 217 del 1983, nel definire l'attivita' guida turistica ne ponga in evidenza il carattere professionale, sia in relazione ai modi del suo esercizio, che in rapporto alle conoscenze che la regione e' tenuta ad accertare. In disparte l'osservazione che identica terminologia ed analogo regime sono stabiliti dall'art. 11 della legge n. 217 del 1983 per le altre attivita' inerenti al turismo e lo stesso uso del termine professione sia stato fatto dalla legge n. 217 del 1983 anche per queste altre attivita', nessuna delle disposizioni sopra riportate subordina l'esercizio dell'attivita' di guida turistica al possesso di requisiti uniformi e all'iscrizione in appositi albi o elenchi comunque soggetti alla vigilanza dello Stato, come l'art. 2229 cod. civ. richiede per le professioni regolamentate. 3. Non e' conclusivamente sostenibile che l'attivita' di guida turistica possa essere definita professione ed inquadrata come tale fra le materie di legislazione concorrente ai sensi dell'art. 117, comma terzo Cost. (nel testo introdotto dall'art. 3, legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), per le quali la determinazione dei principi fondamentali e' riservata alla legislazione dello Stato, pur spettando alle regioni la potesta' legislativa. L'ambito individuabile delle professioni e' quello che si desume dall'art. 33, comma quinto Cost., quando prevede un esame di Stato di abilitazione all'esercizio della professione: la materia richiama il valore legale dei titoli di studio e la disciplina dell'ordinamento civile delle professioni. 3.1. Anche volendo dare il massimo dello spazio all'interpretazione analogica, con particolare attenzione all'eventuale prevalenza della componente intellettuale e a criteri che si rifacciano alla tradizione storica della professione di guida turistica, non appare alla Sezione superabile la circostanza che, perche' essa possa essere esercitata, non richieda il possesso di un titolo di studio avente valore legale uniforme per tutto il territorio nazionale ne' l'iscrizione in appositi albi, cosi' come previsto dall'art. 2229 del codice civile, come la maggior parte delle professioni intellettuali. Non trova, pertanto, spazio alcuno che il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 settembre 2002 demanderebbe la definizione dei requisiti e delle modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche e la fissazione di criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche (art. 1, n. 6, lettere g) e n) dell'allegato) alle normative regionali di settore senza considerare la competenza concorrente dello Stato, riconosciuta dall'art. 117, comma terzo Cost. in materia di professioni. 3.2. E, parimenti, non e' sostenibile che l'esercizio, in forma concorrente della potesta' dello Stato in materia di professione di guida turistica trovi sostegno nella valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivita' culturali, anche oggetto del novellato art. 117, comma terzo Cost. Distinguendo la tutela dei beni culturali, oggetto di attribuzione esclusivamente statale nel primo elenco, dalla loro valorizzazione, oggetto di competenza ripartita nel secondo elenco, il novellato art. 117, comma terzo Cost. ha inteso riferirsi a tutte le attivita' idonee a promuoverne la diffusione e lo sviluppo, fra le quali non puo' essere inclusa - ancora ritenendo applicabile e dilatando oltremodo lo strumento analogico - quella delle professioni turistiche espressamente limitate dalla legge alla promozione dell'attivita' turistica ed all'assistenza, accompagnamento e guida dei turisti. 4. Se pertanto l'impugnato decreto del Presidente del Consiglio del Ministri ha correttamente ritenuto assorbente la connessione al turismo rispetto al carattere professionale dell'attivita' di guida, diversa soluzione si impone, pero' sotto altro profilo dell'attuazione dell'art. 2, comma 4 della legge 29 marzo 2001, n. 135, nel quadro delle competenze regionali cosi' come riformulate nell'art. 117 Cost. dopo la novella dell'art. 3 della legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3. E' stato chiarito al proposito come limitare l'attivita' unificante dello Stato alle sole materie attribuitegli in potesta' esclusiva o alla determinazione di principi nelle materie di potesta' concorrente comporterebbe svalutare oltre misura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione delle competenze (Corte cost. 1° ottobre 2002, n. 303). E' stata pertanto ravvisata la necessita' di utilizzare «congegni volti a rendere piu' flessibile un disegno che ... rischierebbe di vanificare, per l'ampia articolazione delle competenze, istanze di unificazione ... le quali sul piano dei principi giuridici trovano sostegno nella proclamazione dell'unita' e dell'indivisibilita' della Repubblica». Elemento di flessibilita' che la Corte costituzionale ravvisa nell'art. 118, primo comma Cost. che si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative ma introduce per queste un meccanismo dinamico che finisce per rendere meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative. Dal congiunto disposto degli articoli 117 e 118 Cost. la Corte desume il principio dell'intesa conseguente alla peculiare funzione attribuita alla sussidiarieta' che, nel mutare delle situazioni istituzionali di titolarita' delle competenze, diviene fattore di flessibilita' di un ordine di attribuzioni stabilite e predeterminate in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie. 4.1. Sotto questo specifico profilo, e' sicuramente ravvisabile l'aporia denunciata dalla ricorrente, l'Associazione nazionale guide turistiche, fra l'art. 2, comma 4, lettera g) della legge n. 135/2001 e l'art. 1, n. 6, lettere g) ed n) dell'allegato al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002. L'esigenza di unitarieta' che nell'art. 2 della legge n. 135/2001 veniva soddisfatta dall'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le associazioni di categoria degli operatori turistici e dei consumatori, viene totalmente obliterata nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 settembre 2002, laddove - in entrambi i casi con valenza ultraregionale - rinvia alle normative delle regioni e delle province autonome di definire i requisiti e le modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche (art. 1, n. 6, lettera g) dell'allegato) nonche' criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche (l'art. 1, n. 6, lettera n) dell'allegato). La circostanza che l'operato delle regioni abbia valenza sull'intero territorio nazionale quanto ai requisiti ed alle modalita' di esercizio delle professioni turistiche e debba essere ispirato ai criteri uniformi per tutte le regioni stesse quanto all'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio di siffatte professioni integra appieno la necessita' evidenziata dalla Corte costituzionale nella citata sentenza 1° ottobre 2002, n. 303 ... «di una disciplina che prefigura un iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta». 4.2. Che i procedimenti previsti dalle lettere g) ed n) dell'art. 1, n. 6 dell'allegato al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002 abbiano demandato la disciplina delle attivita' ivi previste al solo intervento delle regioni e delle province autonome, se pure astrattamente ossequioso della lettera dell'art. 117, comma quarto Cost. non e' sicuramente conforme alla sua applicazione, come necessitata dalle esigenze radicate dalla Corte. Esigenze che trovano giustificazione nell'intesa di cui all'art. 2, comma 4, lettera g) della legge n. 135/2001. Intesa che, nonostante cristallizzata in una fonte anteriore nel tempo e inferiore nel rango alla modifica costituzionale del titolo quinto Cost., assume attualita' e vigore con la lettura ad opera della Corte costituzionale dell'art. 117 Cost., nel cui comma quarto va collocata la materia di cui trattasi in quanto inscindibilmente connessa al turismo. 5. Sotto questo aspetto e nei limiti suindicati il ricorso e' conclusivamente da accogliere, con annullamento in parte qua delle impugnate disposizioni del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002. P. Q. M. Esprime il parere che il ricorso venga accolto. Per estratto dal verbale. Il segretario dell'Adunanza Piccini Il presidente della sezione f.f. Berlinguer