Gazzetta n. 54 del 5 marzo 2002 (vai al sommario) PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 21 febbraio 2002 Cessione di alloggi ai profughi di cui alla legge 4 marzo 1952, n. 137, in applicazione dell'art. 45, comma 3, della legge 23 dicembre 2000, n. 388. IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400; Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303; Vista la legge 4 marzo 1952, n. 137, e successive modificazioni ed integrazioni; Vista la legge 24 dicembre 1993, n. 560; Vista la legge 23 dicembre 2000, n. 388, e, in particolare, l'art. 45, comma 3, il quale prevede che le disposizioni di cui all'art. 5 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 649, si applicano a tutti gli immobili destinati ai profughi e rimpatriati di cui alla predetta legge 4 marzo 1952, n. 137, e successive modificazioni; Ritenuto pertanto di dover individuare principi e criteri direttivi in materia di cessione degli alloggi ai profughi e rimpatriati di cui alla predetta legge n. 137 del 1952; Acquisito il parere favorevole della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, espresso, ai sensi dell'art. 2, comma 4, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, nella seduta del 20 dicembre 2001; Vista la legge 28 dicembre 2001, n. 448; E m a n a la seguente direttiva: 1. L'art. 45, comma 3, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante disposizioni ulteriori sulla cessione degli alloggi ai profughi e rimpatriati di cui alla legge 4 marzo 1952, n. 137, introduce importanti novita' in ordine alla proroga dei termini per la presentazione della relativa domanda di cessione, nonche' alla estensione, sotto il profilo soggettivo e quello oggettivo, delle c.d. condizioni di miglior favore contemplate dall'art. 1, comma 24, della legge 24 dicembre 1993, n. 560, come interpretato dal comma 2 dell'art. 5 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542, convertito in legge 23 dicembre 1996, n. 649, il quale prevede - attraverso un rinvio all'art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica 17 gennaio 1959, n. 2, come modificato dall'art. 14 della legge 27 aprile 1962, n. 231 - che il prezzo di cessione e' pari al 50% del costo di costruzione di ogni singolo alloggio alla data di ultimazione della costruzione stessa ovvero di assegnazione dell'alloggio, se anteriore. Alla luce di tale recente intervento normativo, vengono ormai definitivamente risolte alcune problematiche interpretative ed applicative in precedenza insorte tra le associazioni rappresentative dei profughi e rimpatriati e le amministrazioni territorialmente interessate: 1) in primo luogo, la questione concernente l'estensione dell'ambito di applicazione delle "condizioni di miglior favore" di cui all'articolo unico, comma 24, della legge n. 560/1993, sia sotto il profilo dei soggetti beneficiari, sia nel senso dell'estensione territoriale. Sotto il primo profilo, prima dell'entrata in vigore della legge n. 388/2000, l'orientamento prevalente, che trovava conforto in alcune pronunce della Suprema Corte di Cassazione, era nel senso di limitare l'ambito di, applicazione della norma ai soli profughi assegnatari di allogi costruiti ai sensi dell'art. 18 della legge n. 137/52, e non pure ai soggetti beneficiari ai sensi dell'articolo 17 della medesima legge n. 137, che dispone a favore dei profughi una riserva di posti pari al 15% degli alloggi di edilizia residenziale pubblica normalmente assegnati alla generalita' dei cittadini meno abbienti da parte degli enti gestori (riserva generalizzata sulla scorta dell'art. 34 della legge 24 dicembre 1981, n. 763). Detta impostazione e' da ritenersi ormai superata sulla base del richiamo letterale contenuto nel terzo periodo del comma 3, art. 45, che applica le disposizioni di cui all'art. 5 del decreto legge n. 542/1996 (ossia le c.d. "condizioni di miglior favore") a tutti gli immobili destinati ai profughi e ai rimpatriati di cui alla predetta legge n. 137/52 e successive modificazioni. In tale formula debbono necessariamente ritenersi compresi non solo gli alloggi di cui all'articolo 18 della ridetta legge n. 137/52, ma anche quelli di cui all'art. 17 destinati ai c.d. profughi "riservatari" Del resto, se cosi' non fosse, la disposizione non presenterebbe alcun carattere di novita', posto che per gli alloggi di cui al predetto art. 18 l'applicazione delle "condizioni di miglior favore" era gia' contemplata dalla legge n. 560/1993. In sintesi, il legislatore e' intervenuto in subiecta materia con un esplicito richiamo ad elementi di natura soggettiva (essenzialmente riconducibili alla qualifica di profugo di cui all'art. 1 della legge n. 137/52, nonche' all'art. 1 della legge 26 dicembre 1981, n. 763), senza prendere in considerazione alcun criterio distintivo di tipo oggettivo, fondato sulla natura e sull'origine dell'immobile assegnato in locazione. Quanto all'ambito territoriale di applicazione, dal contesto dell'art. 45 si desume chiaramente che la limitazione della disciplina in esso contenuta al territorio della regione Friuli-Venezia Giulia riguarda esclusivamente i precedenti commi 1 e 2, ma non tocca il comma 3 che qui interessa, come si ricava dall'espressa esclusione contenuta nell'ultimo periodo del medesimo comma (Gli immobili citati nel presente comma sono esclusi dall'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo). Infatti, mentre la rubrica dell'art. 45 fa riferimento ai soli alloggi che si trovano nella regione Friuli-Venezia Giulia, il comma 3 rivela un ambito territoriale di applicazione assai piu' ampio, facendo riferimento sia agli immobili ricompresi "nelle regioni a statuto speciale" - e percio' tutte le regioni a statuto speciale - sia agli immobili "di proprieta'" di talune associazioni od enti, quali l'Opera Profughi, l'ex EGAS e l'ex Ente Nazionale Tre Venezie; enti, questi ultimi, attivi - come e' noto - anche in altre regioni dello Stato. Deve pertanto ritenersi, conclusivamente, che le "condizioni di miglior favore" riguardino gli immobili ubicati nell'intero territorio nazionale. 2) La norma in commento dispone inoltre che il termine per la presentazione delle istanze di cessione degli alloggi e' prorogato sino al 30 dicembre 2005. Si ricorda, a tal proposito, che il termine ultimo per la presentazione di tali istanze era stato precedentemente fissato, con il decreto-legge n. 542/1996, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 649/1996, al trentesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione, ossia il 7 febbraio 1997. La proroga consente di affermare che debbono essere prese in considerazione anche le domande pervenute dopo tale data e considerate tardive alla luce del richiamato provvedimento di legge. 2. Con riferimento alla disciplina introdotta dalla legge n. 388/2000, si sono inoltre registrate talune difficolta' di carattere applicativo nel corso delle procedure di alienazione, per le quali si e' provveduto a richiedere un parere al Consiglio di Stato su due specifici quesiti: a) quale sia il corretto significato da attribuire al termine "immobili" adottato dal richiamato comma 3 dell'art. 45 della legge n. 388/2000, trattandosi di stabilire se la locuzione utilizzata dal legislatore debba riferirsi, sempre ai fini dell'applicazione delle condizioni di miglior favore, ai soli alloggi ad uso abitativo ovvero anche a quelli ad uso non abitativo; b) se, sulla scorta di quanto previsto per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica dal comma 10-bis, art. 1, della legge 24 dicembre 1993, n. 560, introdotto dall'art. 4 della legge 30 aprile 1999, n. 136, i costi sostenuti dagli Enti gestori per gli interventi di straordinaria manutenzione siano o meno computabili nel calcolo del prezzo di cessione degli alloggi destinati ai profughi. Con parere n. 869/2001 reso all'adunanza del 29 agosto 2001, la Sez. I del Consiglio di Stato ha risolto il primo quesito nel senso che "la normativa de qua conferma il suo originario e continuo ambito di applicazione, di riferimento... alle sole unita' abitative". Sulla base di quanto precede, gli enti e le amministrazioni cui e' rivolto il presente atto d'indirizzo dovranno ritenere applicabili - in via generale - le "condizioni di miglior favore" ai soli alloggi ad uso abitativo. Occorre segnalare, in proposito, che tale regola soffre tuttavia di alcune eccezioni, introdotte dalla legge 28 dicembre 2001; n. 448 (c.d. "Legge finanziaria per il 2002"), dove, all'art. 61, sono state individuate alcune particolari categorie di immobili ad uso non abitativo che, per la loro peculiare destinazione, si annoverano tra i beni da alienare secondo le "condizioni di miglior favore" di cui alla legge n. 560/1993. Rientrano, tra questi ultimi: a) gli immobili in cui si svolgono o si sono svolte attivita' culturali, sociali, scolastiche e sanitarie; b) gli immobili che - appartenuti o dati in concessione agli enti soppressi di cui al comma 3 dell'art. 45 della legge n. 388/2000 (tra cui l'Opera Profughi, l'ex EGAS e l'ex Ente Nazionale Tre Venezie) - erano stati adibiti, all'indomani dell'esodo dei profughi dai territori dell'Istria, della Giulia e della Dalmazia, per sopperire ad esigenze di primaria necessita', nonche' per consentire - alla stregua di quanto affermato dallo stesso Consiglio di Stato nell'ultimo parere - il reinserimento di tale categoria nel tessuto sociale ed economico della comunita' nazionale. Quanto alla seconda questione - non toccata peraltro, a differenza della prima, dalla nuova "Legge finanziaria per il 2002" - il Supremo Consesso Amministrativo ha evidenziato "l'impermeabilita' della normativa specifica da parte di quella generale" testimoniata, da un punto di vista letterale, dalla circostanza che l'art. 4 della legge n. 136/1999 non tocca il comma 24 della legge n. 560/1993, e, da un punto di vista sistematico, dal fatto che il rinvio recettizio operato dal citato comma 24 per quanto concerne la determinazione del prezzo di cessione, dimostra l'estraneita' allo stesso di una qualsiasi forma di inglobamento del costo delle opere di manutenzione straordinaria. Per l'alienazione dei predetti immobili, pertanto, gli enti gestori non potranno computare nel prezzo di cessione i costi sostenuti per gli interventi di straordinaria manutenzione. 3. Piu' di recente, infine, sono state poste dalle associazioni dei profughi tre ulteriori questioni di carattere interpretativo: a) la prima si riferisce alla possibilita' di ammettere, nel novero delle c.d. "successive modificazioni" alla legge n. 137/1952 ricomprese nel regime di favore di cui al comma 24, art. 1, della ridetta legge n. 560/1993, anche la legge 9 agosto 1954, n. 640 - recante provvedimenti per l'eliminazione delle abitazioni malsane attraverso un programma di costruzione da realizzarsi con l'esclusivo ricorso a finanziamenti da assegnare al bilancio dello Stato - in considerazione del fatto che tra i beneficiari di tali intervento si registrano anche famiglie di profughi; b) la seconda riguarda invece la corretta interpretazione da dare all'art. 2 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (c.d. finanziaria per il 1998), il quale prevede che "gli alloggi e le relative pertinenze di proprieta' dello Stato, costruiti in base a leggi speciali di finanziamento per sopperire ad esigenze abitative pubbliche, compresi quelli affidati agli appositi enti gestori, ed effettivamente destinati a tali scopi, possono essere trasferiti, a richiesta, a titolo gratuito, in proprieta' dei comuni nei cui territori sono ubicati a decorrere dal secondo mese successivo a quello di entrata in vigore della presente legge". La disposizione e' stata integrata dall'art. 46 della legge n. 388/2000, che ha esteso tale possibilita' anche agli enti gestori; c) la terza questione, infine, e' relativa alla determinazione dei canoni di locazione da applicare ai profughi destinatari di alloggi di cui all'art. 18 della legge n. 137/1952, atteso che la regolarizzazione della posizione locatizia del conduttore costituisce condizione indefettibile ai fini del rilascio del nulla-osta alla vendita (comma 6, articolo unico della legge n. 560/1993). Con riferimento alla prima (sub a) delle questioni dedotte, si richiama anzitutto quanto esposto al precedente paragrafo 1 riguardo all'estensione delle condizioni di privilegio a tutti gli immobili "destinati" - comunque e a vario titolo - ai profughi di cui alla legge n. 137/1952, e successive modificazioni, operata dal comma 3 dell'art. 45, della legge n. 388/2000. Occorre peraltro rilevare come, gia' in precedenza, la stessa Sezione I del Consiglio di Stato (parere n. 1761/97 del 10 dicembre 1997) avesse affermato che "l'originario ambito restrittivo della legge n. 137/1952 deve ritenersi modificato dal disposto dell'art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica n. 2/1959 che fa riferimento a tutti gli altri alloggi costruiti a totale carico dello Stato per le categorie meno abbienti". Orbene, tra gli alloggi costruiti a totale carico dello Stato per le categorie meno abbienti il predetto art. 26 ricomprende espressamente quelli costruiti o da costruire ai sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640, per la cessione dei quali, anzi, erano specificamente dettate le condizioni di miglior favore. Ad avviso di questa Presidenza non vi e' quindi nessun elemento, ne' testuale ne' sistematico, che consenta di escludere dal regime di favore richiamato dal comma 24, art. 1 della ridetta legge n. 560/1993, la cessione ai profughi di alloggi costruiti ai sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640. Quanto alla seconda (sub b) questione, occorre sottolineare che nell'ambito delle misure di assistenza a favore dei profughi stabilite dalla legge n. 137/1952 e successive modificazioni, tutte finalizzate a favorire il proficuo reinserimento nel tessuto sociale dei profughi medesimi (si veda il richiamato parere del Consiglio di Stato n. 869/2001), l'art. 18 ha in particolare previsto la costruzione di alloggi a totale onere statale per provvedere ad una esigenza primaria quale quella di garantire una sistemazione abitativa ai destinatari delle provvidenze. Tale previsione, pur essendo caratterizzata dal medesimo obiettivo perseguito per categorie piu' ampie dalle diverse leggi speciali di finanziamento menzionate nell'art. 2 della legge n. 449/1997, se ne distingue tuttavia per la peculiarieta' del vincolo di destinazione, quello appunto di provvedere all'assistenza di una particolare categoria di beneficiari, indicati dall'art. 1 della legge n. 137/1952 e dall'art. 1 della legge n. 763/1981. La specialita' del vincolo di destinazione conferisce alla normativa de qua una particolare "capacita' di resistenza" nei confronti di ogni successivo intervento normativo che non ne rechi l'espressa menzione o che ad essa non faccia esplicito riferimento. In ogni caso, anche nell'eventualita' in cui lo Stato intenda avvalersi della facolta' prevista dall'art. 2 della legge n. 449/1997, come integrato dall'art. 46 della legge n. 388/2000, di trasferire a titolo gratuito gli alloggi di sua proprieta', gli assegnatari (nel caso di specie, i profughi), ai sensi del successivo comma 2 dello stesso art. 2, indipendentemente dalla natura giuridica pubblica dell'ente proprietario, conservano comunque il diritto all'acquisto degli alloggi alle condizioni previste dalle norme vigenti in materia (e quindi, secondo le "condizioni di miglior favore"). Per quanto attiene infine alla terza e ultima (sub c) delle questioni sollevate, si ritiene che il canone da applicare ai profughi destinatari di alloggi di cui all'art. 18 della legge n. 137/1952 sia quello fissato dalle norme statali di settore. In proposito, l'Avvocatura Generale dello Stato, in un parere reso in data 7 novembre 1987 su richiesta dell'Amministrazione finanziaria, aveva infatti ritenuto che "i canoni di locazione degli alloggi costruiti direttamente dallo Stato e di proprieta' di questo sono regolati dalle leggi concernenti le singole categorie degli alloggi stessi". Nel caso di specie, gli alloggi di cui alla legge n. 137/1952, e successive modificazioni, sono stati costruiti a totale carico dello Stato, il quale conserva quindi la piena titolarita' in ordine alla proprieta' e alla determinazione dei relativi canoni, il cui ultimo adeguamento risale all'art. 5, comma 8-ter, del decreto-legge 2 ottobre 1995, n. 415, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995, n. 507. Tale assunto trova peraltro conferma nell'orientamento espresso dalla Corte di Cassazione, che, rammentando come "le norme recanti provvidenze in favore dei profughi trovano la loro ragion d'essere nella tutela di esigenze diverse da quelle che riguardano programmi per il coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica" (Cass. 25 gennaio 1989, n. 419), ha affermato che il criterio delle "condizioni di miglior favore" sancito in materia di alloggi deve trovare applicazione - in virtu' dei principi di ragionevolezza, logica e proporzionalita' - anche nel campo della determinazione dei canoni (Cass. 13 dicembre 1999, n. 13949). Pertanto, sara' cura degli enti gestori fornire alle locali filiali dell'Agenzia del Demanio tutte le informazioni relative alla corresponsione dei canoni di locazione da parte degli interessati. Resta ovviamente impregiudicata la facolta' delle regioni, in virtu' della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, di adottare leggi proprie, in materia di edilizia residenziale pubblica, anche con riguardo alla determinazione dei canoni di locazione per gli alloggi destinati ai profughi, fermo restando il rispetto della disciplina di miglior favore che, sotto tale profilo, deve essere pienamente riconosciuta a tale categoria. 4. Si richiamano, da ultimo, gli orientamenti gia' espressi da questa Presidenza nella circolare n. prot. DICA/5075/III/19.10.6.1 in data 18 maggio 1999, in merito alle questioni di seguito indicate: a) applicazione delle predette "condizioni di miglior favore" anche per gli alloggi realizzati ai sensi della legge n. 568/1971, nonche' per tutti gli alloggi realizzati con finanziamenti facenti capo a diverse norma-tive, ma rientranti nell'aliquota da destinare ai profughi ai sensi dell'art. 17 della legge n. 137/1952; b) insussistenza di poteri autorizzatori in capo alle regioni per quanto riguarda la procedura di alienazione degli alloggi ai profughi; c) istruzioni alle prefetture in ordine al riconoscimento tardivo della qualifica di profugo; d) emanazione di nuovi bandi di concorso in presenza di alloggi occupati da locatari non aventi la qualifica di profugo, nel caso in cui vi siano invece famiglie ove almeno uno dei componenti rivesta tale status; e) modalita' di trasferimento in proprieta' degli alloggi in caso di decesso del profugo assegnatario. La presente direttiva opera dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Roma, 21 febbraio 2002 Il Presidente del Consiglio dei Ministri Berlusconi