Gazzetta n. 183 del 8 agosto 2001 (vai al sommario) AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI DELIBERAZIONE 12 luglio 2001 Consultazione pubblica concernente una indagine conoscitiva sull'introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale. (Deliberazione n. 14/01/CIR). L'AUTORITA PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI Nella riunione della Commissione per le infrastrutture e le reti del 12 luglio 2001; Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante "Istituzione dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo"; Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/33/CE "Sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilita' attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP)"; Vista la comunicazione della Commissione COM(96) 608, relativa agli "Assessment Criteria for National Schemes for the Costing and the Financing of Universal Service in telecommunications and Guidelines for Member States on Operation of such schemes"; Vista la comunicazione della Commissione COM(1999) 539, "Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche ed i servizi correlati"; Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997, n. 318, recante "Regolamento per l'attuazione di direttive comunitarie nel settore delle telecomunicazioni"; Visto il decreto del Ministro delle comunicazioni 10 marzo 1998, recante "Finanziamento del servizio universale nel settore delle telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 14 maggio 1998, n. 110; Vista la propria delibera n. 278/99, recante "Procedura per lo svolgimento di consultazioni pubbliche nell'ambito di ricerche e indagini conoscitive"; Vista la propria delibera n. 8/00/CIR, recante "Applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio universale per l'anno 1999", in particolare l'art. 5, recante "Introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale"; Considerato che, nell'ambito del procedimento istruttorio 49/DR/01 per la definizione delle procedure per l'assegnazione del servizio universale a soggetti diversi da Telecom Italia, l'Autorita', tramite la consultazione pubblica oggetto del presente provvedimento, intende acquisire elementi di valutazione sulle modalita' di attivazione e di implementazione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale da parte degli operatori licenziatari e da parte di tutti i soggetti portatori d'interessi pubblici e privati, nonche' di interessi diffusi, costituiti in associazioni e comitati, cui possa derivare pregiudizio dal provvedimento; Visto il documento per la consultazione proposto dal direttore del servizio analisi economiche e di mercato; Udita la relazione del commissario ing. Vincenzo Monaci, relatore ai sensi dell'art. 32 del regolamento per l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorita'; Delibera: Articolo unico 1. E' indetta la consultazione pubblica concernente un'indagine conoscitiva sull'introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale e la definizione delle relative modalita' di applicazione. 2. Il documento per la consultazione e' riportato nell'allegato A alla presente delibera e ne costituisce parte integrante. 3. Ai sensi ed ai fini della delibera n. 278/99, le comunicazioni di risposta alla consultazione pubblica dovranno pervenire entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione del presente provvedimento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Il presente provvedimento e' pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, nel bollettino ufficiale e nel sito web dell'Autorita'. Roma, 12 luglio 2001 Il presidente: Cheli   Allegato A (alla delibera n. 14/01/CIR) Consultazione pubblica concernente l'introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale DOCUMENTO PER LA CONSULTAZIONE L'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni Ai sensi della propria delibera n. 8/00/CIR, recante "Applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio universale per l'anno 1999", in particolare all'art. 5, recante "Introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale", indice una consultazione pubblica al fine di acquisire elementi di valutazione in merito alle modalita' di implementazione di meccanismi concorrenziali per la fornitura dei servizi inclusi all'interno del servizio universale, nel contempo; Invita: i soggetti licenziatari; i soggetti che hanno espresso interesse a candidarsi quali licenziatari per la prestazione di reti e servizi di telecomunicazioni; le associazioni portatrici di interessi pubblici; altri soggetti potenzialmente interessati; a far pervenire all'Autorita' una comunicazione contenente la propria posizione in merito al tema oggetto di consultazione, per le parti di interesse. Le comunicazioni, recanti la dicitura "Consultazione pubblica sull'introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale", nonche' l'indicazione della denominazione del soggetto rispondente, dovranno essere fatte pervenire, entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione del presente documento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, tramite raccomandata con ricevuta di ritorno o raccomandata a mano, al seguente indirizzo: Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni - Servizio analisi economiche e di mercato - Centro direzionale Isola B5 - "Torre Francesco" - 80143 Napoli. Una copia dovra' essere contestualmente inviata in formato elettronico all'indirizzo e-mail saem@agcom.it, recando in oggetto la denominazione del soggetto mittente seguita dalla dicitura sopra-indicata. Le comunicazioni devono essere strutturate in maniera da contenere le osservazioni del mittente, in maniera puntuale e sintetica, sugli argomenti di interesse contenuti nel presente documento. Le comunicazioni pervenute non precostituiscono alcun titolo, condizione o vincolo rispetto alle decisioni dell'Autorita' stessa, hanno carattere meramente informativo per i summenzionati fini conoscitivi e verranno integralmente pubblicate sul sito web dell'Autorita', salvo espressa e motivata richiesta di riservatezza delle parti. 1. Richiamo alla disciplina vigente in Italia in merito alla fornitura ed al finanziamento del servizio universale. La normativa comunitaria, recepita con il decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997, qualifica il "servizio universale" come "un insieme minimo definito di servizi di determinata qualita' disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni specifiche nazionali, ad un prezzo abbordabile" (direttiva 97/33/CE, 30 giugno 1997, art. 2, comma 1, punto g). Il servizio universale di telecomunicazioni comprende i seguenti servizi (decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997, art. 3, comma 1): a) il servizio di telefonia fissa che consenta di effettuare e ricevere chiamate (anche tramite operatore), comunicare via fax, trasmettere dati (e.g., Internet) ed accedere gratuitamente ai servizi d'emergenza; b) la fornitura dell'elenco degli abbonati limitatamente alla rete urbana di appartenenza; c) i servizi di informazione abbonati; d) la fornitura di apparecchi telefonici pubblici a pagamento; e) la fornitura di un servizio a condizioni speciali e la fornitura di opzioni speciali per gli utenti disabili o con particolari esigenze sociali; f) i collegamenti ed i servizi concernenti la cura di interessi pubblici, come la pubblica sicurezza, il soccorso pubblico, la difesa nazionale ecc. (i relativi oneri sono a carico del richiedente salvo eccezioni di legge). La societa' Telecom Italia e' attualmente l'unico organismo di telecomunicazioni incaricato di fornire il servizio universale sull'intero territorio nazionale, anche se e' prevista la possibilita' di attribuire tale incarico anche ad altri organismi di telecomunicazioni (decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997, art. 3, comma 4 e 5). Il relativo costo netto, opportunamente valutato e solo quando rappresenta un onere iniquo per il fornitore, viene ripartito tra gli organismi che gestiscono reti pubbliche di telecomunicazioni (decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997, art. 3, comma 6). Il sistema attuale per la fornitura del servizio universale, che mantiene l'obbligo del servizio universale in capo all'operatore a cui esso e' stato demandato originariamente, e che prevede una verifica periodica del suo costo, ha degli indubbi pregi. In primo luogo, esso permette di sfruttare le economie di scale e scopo, che un unico produttore puo' realizzare quando serve tutto il mercato. In secondo luogo, un'efficace verifica periodica del costo netto permette di evidenziare il costo per la collettivita' - ed adeguatamente compensare il fornitore. Tuttavia, e' stato osservato che a fronte di tali pregi, l'attuale sistema di fornitura del servizio universale presenta potenzialmente alcuni limiti. Questi limiti potrebbero essere in parte superati introducendo meccanismi alternativi che facciano leva sulla partecipazione di nuovi operatori alla fornitura di parte o tutto il servizio universale. In particolare, gli aspetti critici che vengono richiamati riguardano: i limitati incentivi per il fornitore del servizio universale a ridurne il costo complessivo del servizio (dal momento che i costi verranno almeno in parte sostenuti da altri); la mancanza di incentivi per il fornitore ad adeguare l'offerta alle preferenze degli utenti quando questi non hanno fornitori alternativi a cui rivolgersi; gli elevati costi amministrativi connessi alla verifica del costo netto; le difficolta' nella stima del costo netto per asimmetrie informative tra regolatore ed imprese; le conseguenti contestazioni dei risultati che determinano la ripartizione del costo netto tra le parti chiamate a contribuire. L'obiettivo della presente consultazione pubblica e' quello di raccogliere le opinioni delle parti circa i sistemi alternativi per la fornitura del servizio universale che possano rappresentare un miglioramento della disciplina vigente dal punto di vista del benessere sociale. Tali meccanismi di natura concorrenziale sono descritti sinteticamente nella sezione successiva, al termine della quale vengono riportate le domande sottoposte ai partecipanti alla consultazione. 2. Meccanismi alternativi per la fornitura del servizio universale. L'ingresso di nuovi operatori nel mercato delle telecomunicazioni italiano a fianco di Telecom Italia, cui e' attualmente affidato l'incarico della fornitura del servizio universale, apre nuove opzioni per il regolatore al fine di realizzare i livelli di accessibilita' desiderati. Qualora infatti esista piu' di un'impresa che possa candidarsi per la fornitura del servizio universale, lo Stato puo' ricorrere a meccanismi concorrenziali per la selezione delle imprese produttrici (una o piu) e la determinazione della loro remunerazione (cioe', il livello del sussidio a carico della collettivita). La discussione che segue presuppone dunque che siano state risolte le questioni attinenti alla definizione del servizio universale (compresi i livelli minimi di qualita) e la determinazione di prezzi massimi a carico degli utenti finali (quest'ultimo problema attiene alla determinazione delle politiche economica e sociale dello Stato) - non sufficienti pero' a coprire i relativi costi. Avendo dato risposta alle questioni di cui sopra, lo Stato deve risolvere il problema di selezionare chi fornisca il servizio e remunerarlo. Lo scopo che ci si prefigge attraverso l'introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale e' quello di assicurare l'efficienza produttiva (cioe', il servizio viene fornito dalle imprese con i minori costi di produzione) ed il minimo esborso per i soggetti chiamati a sostenerne il costo. Gli approcci fondamentali all'introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale appaiono restringersi ai seguenti due: 1) meccanismi basati sulla scelta del consumatore ("consumer choice"); 2) meccanismi d'asta. Le loro caratteristiche salienti sono descritte in via semplificata nel seguito, con riferimento a casi concreti in cui siano stati proposti e/o applicati in pratica. Meccanismi di "consumer choice". Questo approccio comporta che l'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni definisca ex ante, attraverso l'uso di un modello di costo concordato con gli operatori, il sussidio per unita' di servizio fornita, uguale per ogni operatore. Ad esempio, se il servizio universale in questione e' l'accesso alla rete pubblica in zone geograficamente disagiate, viene fissato l'ammontare che ogni impresa ricevera' ogniqualvolta fornisca una linea d'accesso ad un utente nella zona geograficamente disagiata. Una volta fissato il sussidio, spetta alle imprese decidere se offrire agli utenti il servizio universale in una determinata area - maturando cosi' un credito nei confronti del fondo di finanziamento del servizio universale - oppure no. In questo secondo caso, l'impresa si trovera' ad avere esclusivamente un debito nei confronti del fondo, pari alla quota a suo carico stabilita dal meccanismo di ripartizione del costo del servizio universale. Ad esempio, supponiamo che vi siano trenta utenti per un determinato servizio incluso nel servizio universale, ed il sussidio per utente sia fissato a L. 2. Il sussidio totale e' dunque L. 60. Si assuma che questo vada suddiviso tra quattro operatori - A, B, C e D - in base alle loro quote sui mercati degli altri servizi di telecomunicazioni. Assumendo che queste siano 40%, 30%, 20% e 10%, l'ammontare a carico di A, B, C e D e', rispettivamente, L. 24, L. 18, L. 12 e L. 6. Supponiamo ora che il mercato del servizio universale si ripartisca come segue: A e B hanno ognuna undici utenti, C ne ha otto, e D nessuno. A e B hanno dunque diritto a ricevere dal fondo L. 22 ognuna; cio' significa che, al netto, A deve versare L. 2 al fondo, B deve ricevere L. 4 (cioe', la fornitura del servizio produce un credito netto per B). Per quanto riguarda C e D, la prima deve ricevere L. 4, la seconda versare L. 6. Il meccanismo descritto sopra e' stato adottato, ad esempio, dalla Australian Communication Authority (ACA) in due aree pilota (prevalentemente rurali) per il biennio 2001-2003. Le imprese cui l'ACA rilascia un'apposita autorizzazione (al fine di verificarne le capacita' tecniche, commerciali e finanziarie) possono concorrere con Telstra (l'ex-monopolista, che rimane l'unica impresa col diritto/dovere alla fornitura del servizio universale nel resto del Paese) per assicurarsi i sussidi che spettano all'impresa fornitrice del servizio universale. Telstra mantiene comunque l'obbligo di fornitore di ultima istanza, e l'ACA ha previsto un pagamento addizionale a favore di Telstra da ripartirsi tra gli altri operatori per compensare Telstra per tale dovere. La letteratura anglosassone fa riferimento al meccanismo appena descritto come un dispositivo di tipo "pay-or-play": l'impresa e' libera di scegliere se astenersi dal fornire il servizio universale e dunque partecipare semplicemente al finanziamento del fondo (pay), ovvero fornire il servizio universale (play) e cosi' facendo ridurre il suo debito netto (fino a poter maturare un credito) verso il fondo (in proporzione alla quantita' di servizio universale fornito). Ovviamente, la denominazione di pay-or-play non sarebbe piu' adeguata qualora il fondo di finanziamento del servizio universale non fosse piu' a carico delle imprese potenziali fornitrici di tali servizi - ad esempio, se il fondo fosse finanziato dal bilancio dello Stato. La discussione dei meccanismi concorrenziali in questo documento assume che il fondo di finanziamento rimanga a carico delle imprese di telecomunicazioni, come avviene attualmente in Italia. Meccanismi d'asta. Anche questi meccanismi possono essere denominati "pay-or-play", sebbene la componente "play" del dispositivo sia diversa. A differenza del meccanismo di "consumer choice" descritto sopra dove, una volta autorizzata alla fornitura del servizio universale, un'impresa e' libera di servire gli utenti sul mercato, nel meccanismo d'asta occorre non solo che l'impresa sia autorizzata dal regolatore, ma che vinca la gara organizzata da quest'ultimo. All'interno di questa categoria e' utile distinguere tra due tipi di aste: con struttura di mercato esogena, ovvero "winner-takes-all"; con struttura di mercato endogena. Appartengono al primo tipo le aste come intese nell'accezione comune - quelle utilizzate, ad esempio, per la vendita di oggetti d'arte o buoni del tesoro: il migliore offerente si aggiudica l'oggetto, e gli altri partecipanti rimangono esclusi. Applicare questo approccio all'aggiudicazione del servizio universale implicherebbe, ad esempio, dichiarare vincitrice dell'asta l'impresa che richiede il minor sussidio per la fornitura di un dato servizio, da suddividersi tra gli operatori chiamati al finanziamento del fondo di ripartizione. Dunque, mentre la struttura del mercato e' determinata a priori (un'unica impresa), la gara tra le imprese per aggiudicarsi l'asta (concorrenza per il mercato) assicura l'efficienza produttiva e limita i margini realizzati su tali servizi. Aste del tipo "winner-takes-all" comportano dunque un trade-off per la collettivita': mentre da un lato selezionano l'impresa che richiede il minor ammontare di sovvenzioni, dall'altro non permettono alla societa' di realizzare pienamente (per la durata del diritto del vincitore ad essere l'unico fornitore del servizio) i benefici che possono derivare dalla "concorrenza nel mercato". Ad esempio, la presenza di un fornitore alternativo impedirebbe al vincitore dell'asta di ridurre la qualita' del servizio (e con esso i costi da esso sostenuti) senza perdere l'utente ed i corrispondenti ricavi (il sussidio piu' la quota a carico dell'utente stesso). Aste con struttura di mercato endogena sono quelle in cui la struttura del mercato - cioe' il numero delle imprese che hanno diritto a ricevere pagamenti dal fondo per il servizio universale in proporzione alle quantita' prodotte - dipende dalle offerte dei partecipanti all'asta (in un asta "winner-takes-all" invece la struttura del mercato risultante dall'asta e' sempre il monopolio indipendentemente dalle offerte dei partecipanti). Le aste di questo tipo cercano di realizzare un equilibrio ottimale tra i vantaggi di avere piu' fornitori potenziali per gli utenti (maggiore qualita', varieta' etc.) e gli svantaggi connessi a due circostanze: i) permettere ad imprese tecnologicamente meno efficienti di fornire il servizio (il che assorbe un maggior ammontare di risorse); ii) suddividere la produzione fra piu' imprese quando esistono economie di scala che possono essere sfruttate solo affidando l'incarico ad un'unica impresa. Al fine di chiarire come meccanismi d'asta di entrambi i tipi possano essere utilizzati in pratica, il riquadro 1 riassume sinteticamente i casi concreti di applicazione sia di aste di tipo tradizionale (per la fornitura di telefoni pubblici in Cile e per l'assegnazione di sussidi per "servizi aerei essenziali" negli Stati Uniti), sia di aste con struttura di mercato endogena (la proposta alla Federal Communications Commission degli Stati Uniti della societa' GTE per l'introduzione di meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale in quegli stati dove GTE e' l'impresa telefonica incumbent). Riquadro 1: Meccanismi d'asta per la fornitura di servizi sussidiati in pratica Aste con Struttura di mercato esogena Telefoni pubblici in Cile. Periodicamente, il regolatore cileno-Subsecretaria de Telecommunicaciones (SUBTEL) - determina il numero e le localita' dove nuovi telefoni pubblici non remunerativi debbano essere installati per assicurare l'universalita' del servizio. SUBTEL prepara poi un bando di concorso dove vengono stabiliti i criteri affinche' un'impresa possa partecipare alla gara. La gara viene vinta dall'impresa che, adempiendo ai criteri per la partecipazione, richiede il minor sussidio. Il sussidio viene pagato all'impresa vincitrice alla presentazione del certificato d'approvazione dell'opera e autorizzazione al servizio, rilasciato da SUBTEL alla realizzazione del progetto. Servizi aerei essenziali negli Stati Uniti. Negli Stati Uniti, il Department of Transportation (DOT) gestisce un fondo, finanziato coi proventi delle tasse aeroportuali e sul carburante aereo, al fine di assicurare un livello minimo di servizio (di solito 3 voli andata-ritorno giornalieri verso un grande aeroporto, ciascuno con almeno 19 posti) per comunita' lontane piu' di 70 miglia dal piu' vicino grande aeroporto. Ogni due anni il DOT indice una gara per la fornitura del "servizio aereo essenziale" in ogni comunita' isolata. Le compagnie aeree interessate devono presentare un conto economico prospettico dettagliato per il servizio, che includa costi (e.g., carburante e ammortamento aeromobili) e proventi (ricavi per passeggero) e che giustifichi l'ammontare di sussidio richiesto dall'impresa. Il DOT seleziona il vincitore della gara tenendo conto non solo dell'ammontare del sussidio richiesto, ma anche di altri fattori: possibilita' di offrire "thru-ticketing", accordi di "code-sharing" con altre compagnie aeree, reputazione dell'azienda, etc. Aste con struttura di mercato endogena ----> Vedere testo a pag. 76 della G.U. <----