Gazzetta n. 175 del 30 luglio 2001 (vai al sommario) AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI DELIBERAZIONE 27 giugno 2001 Disposizioni in materia di condizioni economiche per la fornitura del servizio di instradamento del traffico internazionale uscente da parte di Telecom Italia. (Deliberazione n. 13/01/CIR). L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI Nella riunione della Commissione per le infrastrutture e le reti del 27 giugno 2001; Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante "Istituzione dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo"; Visti, in particolare, l'art. 1, comma 6, lettera a), numeri 7 e 8, e l'art. 5 della suddetta legge; Vista la direttiva 97/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 giugno 1997, relativa alla "Interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilita' attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP)"; Vista la raccomandazione 98/195/CE della Commissione europea dell'8 gennaio 1998, concernente "L'interconnessione in un mercato delle telecomunicazioni liberalizzato (parte 1 - fissazione dei prezzi di interconnessione)" e successivi aggiornamenti; Vista la raccomandazione 98/322/CE della Commissione europea dell'8 aprile 1998, concernente "L'interconnessione in un mercato delle telecomunicazioni liberalizzato (parte 2 - separazione contabile e contabilita' dei costi)" e successivi aggiornamenti; Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997, n. 318, recante "Regolamento per l'attuazione di direttive comunitarie nel settore delle telecomunicazioni"; Visto il decreto ministeriale 25 novembre 1997, recante "Disposizioni per il rilascio delle licenze individuali nel settore delle telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 283 del 4 dicembre 1997; Visto il decreto ministeriale 23 aprile 1998, recante "Disposizioni in materia di interconnessione nel settore delle telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 133 del 10 giugno 1998; Vista la propria delibera n. 1/CIR/98 del 25 novembre 1998, concernente "Valutazione e richiesta di modifica dell'Offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia del 24 luglio 1998", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 289 dell'11 dicembre 1998; Vista la propria delibera n. 197/99 del 7 settembre 1999, relativa alla "Determinazione degli organismi di telecomunicazioni aventi notevole forza di mercato"; Vista la propria delibera n. 1/00/CIR del 15 febbraio 2000, recante "Valutazione e richiesta di modifica dell'Offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia del luglio 1999", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 45 del 24 febbraio 2000; Vista la propria delibera n. 10/00/CIR del 18 ottobre 2000, recante "Valutazione e richiesta di modifica dell'Offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia 2000", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 256 del 2 novembre 2000; Vista la documentazione presentata da Telecom Italia in merito ai servizi di trasporto per il traffico internazionale originato in Italia e diretto all'estero; Viste le lettere di richiesta di informazioni e dati in merito alle condizioni di competitivita' del mercato del traffico internazionale inviate dall'Autorita' in data 17 maggio 2000, 24 gennaio 2001 e 14 marzo 2001 e le relative risposte pervenute dagli operatori; Visto il documento "Analisi di mercato relativa al servizio di instradamento del traffico internazionale uscente", predisposto dal Servizio analisi economiche e di mercato dell'Autorita'; Vista la decisione assunta nella riunione della Commissione per le infrastrutture e le reti del 23 maggio 2001, nella quale e' stato approvato lo schema di provvedimento riguardante "Disposizioni in materia di condizioni economiche per la fornitura del servizio di instradamento del traffico internazionale uscente da parte di Telecom Italia"; Visto il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, pervenuto in data 22 giugno 2001; Visti gli atti del procedimento; Considerato quanto segue: 1. Riferimenti normativi. L'art. 18, comma 2, della direttiva 97/33/CE del 30 giugno 1997 pone in capo alle Autorita' nazionali di regolamentazione l'obbligo di notificare alla Commissione europea l'elenco degli organismi di telecomunicazioni che detengono, nell'ambito di ciascuno Stato membro, una "notevole forza di mercato". Sulla base delle indicazioni dell'art. 4, comma 3, della menzionata direttiva, l'art. 1, comma 1, lettera am), del decreto del Presidente della Repubblica n. 318 del 19 settembre 1997, fissa i criteri per la individuazione degli operatori aventi notevole forza di mercato e prevede che possa essere notificato alla Commissione europea "un organismo che detenga oltre il 25% della quota di un particolare mercato delle TLC in ambito nazionale o nell'ambito geografico ove e' autorizzato ad operare". Il criterio della quota di mercato non e' peraltro esclusivo; la norma prosegue infatti disponendo che "l'Autorita', sentita l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, puo' comunque stabilire che un organismo che detiene, nel rispettivo mercato, una quota inferiore o uguale al 25% disponga di una notevole forza di mercato e, viceversa, che un organismo detentore, nel rispettivo mercato, di una quota superiore al 25% non disponga di una notevole forza di mercato" e specifica che tali determinazioni possono essere assunte sulla base di una analisi di mercato che tenga conto " della capacita' dell'organismo di influenzare le condizioni di mercato, del fatturato relativo alla dimensione del mercato, del controllo dei mezzi d'accesso agli utenti finali, dell'accesso alle risorse finanziarie, della sua esperienza nella fornitura di prodotti e di servizi sul mercato". Con delibera dell'Autorita' n. 197/99, del 7 settembre 1999, la societa' Telecom Italia e' stata notificata alla Commissione europea come avente notevole forza di mercato nei mercati della rete telefonica pubblica fissa, dei servizi di telefonia vocale, delle linee affittate e dell'interconnessione. In ragione della predetta notifica, la societa' Telecom Italia e' tenuta, tra l'altro, a provvedere, ai sensi dell'art. 4, commi 9 e 10, del decreto del Presidente della Repubblica n. 318 del 1997 e dell'art. 14, comma 1, del decreto ministeriale 23 aprile 1998, alla pubblicazione di un'Offerta di interconnessione di riferimento (di seguito, per brevita' OIR), a cadenza annuale e nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia. Al fine di consentire lo sviluppo di condizioni di interconnessione concorrenziali, Telecom Italia e' altresi' tenuta a garantire, ai sensi della vigente normativa comunitaria e nazionale, che la propria OIR rispetti i principi di non discriminazione, trasparenza, obiettivita' ed orientamento ai costi. Con specifico riferimento al servizio di instradamento del traffico internazionale, l'art. 14, comma 11, del decreto ministeriale 23 aprile 1998, nell'individuare i contenuti obbligatori dell'OIR, richiama espressamente "distinte condizioni economiche per fornire l'accesso ... per il traffico commutato ... a livello di centrale internazionale per il traffico con l'estero (punto 5)". Tale servizio risulta, quindi, sottoposto alla disciplina definita per i servizi inclusi nell'OIR, ivi comprese, le prescrizioni in tema di trasparenza, orientamento ai costi e non discriminazione. L'Autorita' puo', d'altro canto, imporre, ove cio' sia giustificato, modifiche all'OIR, anche con efficacia retroattiva, in base a quanto stabilito dalla normativa comunitaria, all'art. 7, paragrafo 3, della direttiva 97/33/CE, e dalla normativa nazionale, all'art. 4, comma 9, del decreto del Presidente della Repubblica n. 318 del 1997 e agli articoli 14, comma 8, e 15, comma 2, del decreto ministeriale 23 aprile 1998. L'Autorita' puo', inoltre, ai sensi dell'art. 4, commi 14 e 16, del decreto del Presidente della Repubblica n. 318 del 1997, fissare in anticipo condizioni atte a garantire una concorrenza effettiva, quali le condizioni tecniche ed economiche, le condizioni di fornitura e d'impiego nonche' la conformita' ai requisiti essenziali dei servizi contenuti nell'Offerta di interconnessione di riferimento. Ulteriori specifici riferimenti normativi in merito all'interconnessione sono contenuti nel decreto ministeriale 23 aprile 1998 e nelle delibere dell'Autorita' n. 1/CIR/98, n. 1/00/CIR e n. 10/00/CIR. 2. Evoluzione delle condizioni concorrenziali del servizio di instradamento del traffico verso l`estero e impatti sul regime regolamentare. Il servizio di interconnessione richiamato dall'art. 14, comma 11, punto 5), del decreto ministeriale 23 aprile 1998, consiste nella fornitura della prestazione di instradamento del traffico di un altro operatore da una delle cinque centrali internazionali di Telecom Italia verso i diversi Paesi esteri cui tale traffico e' destinato ad essere terminato. La motivazione giuridica dell'inclusione di tale servizio nell'ambito dell'OIR e' pienamente in linea con la disciplina asimmetrica definita in capo all'operatore con notevole forza di mercato, a livello comunitario e nazionale, in materia d'interconnessione. Con specifico riferimento alle infrastrutture di instradamento del traffico internazionale, la notevole forza di mercato si risolve in una condizione di vero e proprio monopolio di fatto in capo all'operatore storico; e' pertanto necessario che, in assenza di alternative tecnicamente e/o economicamente praticabili, gli operatori concorrenti siano messi in condizione di acquistare tale servizio intermedio (indispensabile per la fornitura di servizi internazionali alla clientela finale) a condizioni eque, non discriminatorie e orientate ai costi. Nel corso degli ultimi anni e, con particolare intensita', a decorrere dalla data di piena liberalizzazione delle attivita' di installazione e gestione di infrastrutture di telecomunicazioni, si e', peraltro, assistito ad un consistente sviluppo di infrastrutture di trasporto che coprono le principali direttrici di traffico internazionale. Tale fenomeno ha coinvolto anche l'Italia, con la proliferazione di reti internazionali con punti di presenza sul territorio nazionale, la conseguente moltiplicazione di operatori che offrono servizi di instradamento internazionale ed un forte mutamento delle condizioni concorrenziali nel mercato di tali servizi. I fornitori di servizi internazionali alla clientela finale hanno iniziato ad avere a disposizione una serie di alternative per gli scambi di traffico con i Paesi esteri, soprattutto in relazione ad alcune destinazioni di particolare rilievo economico, ed a beneficiare di costanti e sensibili riduzioni dei prezzi di fornitura di tali servizi. Nel contempo, la diversificazione delle tipologie di traffico instradato (si pensi, ad esempio, alla sostenuta crescita dei servizi di telefonia mobile ed al conseguente aumento dei volumi di traffico internazionale terminato su reti mobili) ha comportato un graduale superamento del tradizionale sistema di definizione dei relativi costi basato sul sistema delle cosiddette "total accounting rates", storicamente definite sulla base di accordi tra operatori titolari di monopoli nazionali sulla rete fissa, e l'apertura di un mercato dell'interconessione internazionale, con condizioni tecniche ed economiche negoziate bilateralmente tra un numero sempre piu' ampio di operatori in relazione alle diverse tipologie di terminazione. Cio' fa si' che i costi di interconnessione internazionale risultino fortemente variabili, in ragione di numerosi elementi, quali la destinazione del traffico, il tipo e i volumi di traffico instradati, la durata dell'impegno contrattuale. Il forte mutamento del contesto concorrenziale pone in capo ai Regolatori nazionali l'esigenza di riflettere circa l'opportunita' e le modalita' di un eventuale intervento di adeguamento del quadro normativo che consenta di trasferire alla clientela finale di servizi internazionali il massimo beneficio connesso alle progressive riduzioni di costo dei servizi intermedi. 3. Le proposte di Telecom Italia e le iniziative assunte dall'Autorita'. 3.1. La proposta di Telecom Italia contenuta nell'OIR 1999 e le determinazioni della delibera n. 1/00/CIR. Nel corso del 1999, Telecom Italia ha rappresentato all'Autorita' le criticita' derivanti dalla permanenza di un obbligo di pubblicazione nell'OIR delle condizioni economiche di fornitura dei servizi di instradamento del traffico verso l'estero, a fronte dell'elevato grado di concorrenzialita' raggiunto da tale mercato, soprattutto con riferimento ad alcune destinazioni. L'Autorita' ha svolto una prima analisi della tematica in occasione della verifica della proposta di OIR per il 1999; tale proposta prevedeva infatti una espressa clausola con cui Telecom Italia, nel rispetto del principio di non discriminazione, si riservava di negoziare condizioni tecnico-economiche di instradamento del traffico internazionale ad hoc per ciascun operatore. Nell'ambito delle disposizioni assunte con delibera n. 1/00/CIR, l'Autorita' ha riconosciuto l'opportunita' di introdurre un maggiore grado di flessibilita' nell'aggiornamento delle condizioni economiche del servizio in questione, a fronte di riduzioni di costo riscontrate da Telecom Italia nel corso dell'anno di vigenza dell'OIR, fermo restando il rispetto degli obblighi di non discriminazione e di orientamento ai costi e la necessita' di una preventiva e documentata informativa all'Autorita' circa le riduzioni di costo intervenute [Considerando 2.2 e art. 1, comma 1, lettera b)]; in tale contesto, la clausola proposta da Telecom Italia e' stata ritenuta non in linea con i predetti principi ed e' stata soppressa [art. 3, comma 1, lettera g)]. 3.2. La sperimentazione delle offerte "a prenotazione". Nel corso del 2000, Telecom Italia ha dato concreta applicazione al principio di flessibilita' richiamato dalla delibera n. 1/00/CIR, mediante la introduzione, a titolo sperimentale, di una nuova modalita' di offerta definita a prenotazione, aggiuntiva e non sostitutiva rispetto alle condizioni economiche contenute nell'OIR. Tale modalita' consiste nella pubblicazione sul sito web di Telecom Italia di un'offerta basata sul principio "first come, first served" e caratterizzata da direttrici di traffico, prezzo, volume di traffico minimo e massimo, periodo di validita', livelli di qualita', termini per aderire all'offerta. L'Autorita' ha ritenuto coerenti le modalita' di formulazione dell'offerta a prenotazione con i principi della delibera n. 1/00/CIR, richiedendo a Telecom Italia una preliminare e documentata informativa all'Autorita' circa le singole offerte ed una dettagliata informativa circa gli esiti delle stesse. 3.3. La delibera n. 10/00/CIR e la proroga dell'offerta con modalita' "a prenotazione". Una specifica attenzione alle prospettive di evoluzione del quadro regolamentare relativo all'instradamento internazionale del traffico interconnesso e' stata dedicata dall'Autorita' nell'ambito dell'attivita' istruttoria di valutazione dell'OIR per l'anno 2000. In tale ambito, l'Autorita' ha richiesto agli operatori licenziatari di fornire informazioni di dettaglio (in merito alla disponibilita' di infrastrutture proprietarie, alle modalita' di instradamento verso l'estero del rispettivo traffico, all'esistenza di barriere all'ingresso), al fine di valutare il grado di concorrenzialita' del mercato di riferimento, nonche' di esprimere il proprio punto di vista circa una eventuale rimozione dell'obbligo di pubblicazione nell'OIR. Le risultanze istruttorie hanno evidenziato uno scenario non univocamente qualificabile sotto un profilo regolamentare. Da un lato, sono stati raccolti alcuni elementi indicativi della persistenza di una posizione di forza di Telecom Italia sul mercato di riferimento; cio', in termini di quota di mercato (che, a livello complessivo, permaneva elevata), ed in ragione della esistenza di alcune residue barriere all'entrata per altri operatori (con particolare riguardo al servizio di accesso alle stazioni di approdo dei cavi sottomarini internazionali), con conseguenti rischi di comportamenti discriminatori da parte di Telecom Italia. Le informazioni fornite dagli operatori hanno, d'altro canto, messo in luce l'esistenza di un crescente livello di concorrenzialita', soprattutto per il traffico diretto verso il Nord America e verso alcuni Paesi europei; e' inoltre emerso un diffuso interesse degli operatori a poter fruire di offerte flessibili anche da parte di Telecom Italia. Su tali basi, l'Autorita' ha confermato le determinazioni assunte nella delibera n. 1/00/CIR, consentendo a Telecom Italia di proseguire nella sperimentazione della modalita' di offerta a prenotazione fino al 31 dicembre 2000, limitatamente al traffico destinato ai Paesi del Nord America e dell'Unione europea, con un obbligo di comunicazione preventiva delle offerte e di resoconto consuntivo degli esiti delle stesse. L'Autorita' si e', d'altro canto, impegnata a proseguire nell'attivita' di monitoraggio dell'evoluzione del mercato in esame, anche alla luce degli esiti delle offerte a prenotazione (art. 6, commi 3 e 4). In data 26 gennaio, l'Autorita' ha autorizzato Telecom Italia alla prosecuzione delle offerte a prenotazione, ribadendo l'intenzione di continuare l'attivita' di approfondimento in corso, per addivenire in tempi brevi ad una sistemazione definitiva del quadro regolamentare in materia. 4. Le risultanze dell'attivita' istruttoria. Le attivita' istruttorie svolte prendono necessariamente avvio dagli approfondimenti gia' effettuati in occasione della valutazione delle OIR degli anni precedenti: obiettivo comune di tali attivita' e', infatti, quello di verificare il grado di concorrenzialita' raggiunto dal mercato in esame e trarre eventualmente supporto da tali approfondimenti per la revisione dell'attuale regime. Gli approfondimenti istruttori si sono sviluppati sui seguenti filoni: a) analisi del quadro regolamentare internazionale; b) analisi del mercato nazionale; c) analisi delle posizioni espresse da Telecom Italia e dagli operatori; d) analisi degli esiti delle modalita' di offerta a prenotazione. A) Il quadro regolamentare internazionale. S'e' detto che l'emersione di dinamiche competitive nel mercato del servizio di instradamento del traffico internazionale e' fenomeno riscontrabile su scala mondiale. In Europa, alcuni Paesi hanno gia' affrontato il tema sotto un profilo regolamentare, intervenendo con una serie di misure di alleggerimento dei vincoli posti in capo all'operatore notificato. Particolarmente interessante, per gli strumenti utilizzati e le soluzioni individuate, e' l'esperienza del Regno Unito; nel corso del 1999, OFTEL ha preso in esame il mercato dell'instradamento del traffico internazionale, concentrando l'attenzione su 26 direttrici internazionali segnalate come particolarmente concorrenziali da British Telecom. Attraverso una accurata analisi del mercato di riferimento, basata su una pluralita' di indicatori concorrenziali, OFTEL e' giunta a riscontrare l'esistenza di un regime concorrenziale su tutte le 26 direttrici prese in esame ed ha esentato British Telecom dalla pubblicazione nell'OIR delle condizioni di fornitura in relazione a tali direttrici. Piu' articolato il percorso seguito dall'ART per giungere, nell'ottobre 2000, attraverso un progressivo allargamento delle direttrici interessate, alla soppressione totale degli obblighi di pubblicazione gravanti su France Telecom. Anche in Francia, le determinazioni dell'Autorita' di settore si sono basate su una serie articolata di considerazioni di carattere economico e di mercato, e non gia' esclusivamente sulla rilevazione della quota di mercato detenuta da France Telecom. L'ART si e', peraltro, riservata di intervenire, qualora il mutamento delle condizioni di mercato lo rendesse opportuno, per reintrodurre alcune direttrici nell'Offerta di interconnessione di riferimento. B) L'analisi del mercato di riferimento. In coerenza con il vigente quadro regolamentare ed in linea con la richiamata esperienza di alcuni Paesi europei, l'Autorita' ha svolto una analisi del mercato dei servizi di interconnessione internazionale. Operazione propedeutica all'analisi e' l'individuazione del "mercato rilevante", da effettuare, sulla base della consolidata teoria economica, in relazione ai due tradizionali concetti di mercato "geografico" e mercato "di prodotto". Con riferimento all'ambito geografico, l'analisi effettuata ha evidenziato l'opportunita' che il mercato rilevante dell'interconnessione internazionale sia segmentato, dal lato dell'offerta, non solo attraverso il tradizionale riferimento a ciascuna specifica destinazione internazionale, coincidente con una singola nazione (cosiddetta "direttrice di traffico"), ma anche attraverso il riferimento a macro-aree, individuabili in base alla sussistenza di condizioni concorrenziali omogenee in relazione ad uno specifico prodotto/servizio. Le numerose opzioni tecnologiche e contrattuali concretamente utilizzate per la fornitura del servizio di instradamento internazionale (ad esempio, accordi internazionali tra operatori; sistemi di triangolazione del traffico - il cosiddetto "hubbing" -) consentono infatti di considerare omogenee le condizioni economiche praticate per la fornitura di servizi di interconnessione internazionale nell'ambito di alcune macro-aree. Sotto il profilo del prodotto, si ritiene che il mercato di riferimento sia costituito esclusivamente dalle attivita' di instradamento per conto di operatori terzi (cosiddette "addressable sales"); tale conclusione si basa sulla considerazione che i volumi di interconnessione internazionale forniti da Telecom Italia alle proprie divisioni commerciali (cosiddetti "in house sales") siano sostanzialmente anelastici rispetto ai prezzi praticati dagli operatori concorrenti. Definito il mercato rilevante, l'analisi economica ha preso in considerazione una serie di elementi: accanto alla valutazione delle quote di mercato detenute dai vari operatori, sono stati presi in esame altri rilevanti indicatori del grado di concorrenza, quali la sussistenza di barriere all'ingresso, il potere negoziale degli acquirenti, l'evoluzione del mercato e il rapporto con l'evoluzione dei relativi ricavi, il numero e il profilo degli operatori presenti sul mercato, la sussistenza di posizioni di leadership di prezzo ovvero di comportamenti collusivi tra operatori. Tale approfondimento, in linea con le prescrizioni normative, appare tanto piu' necessario, a fronte della insufficienza delle informazioni pervenute dagli operatori ai fini del calcolo delle quote di mercato e della inopportunita' di tenere in considerazione esclusivamente le stime fornite da Telecom Italia ai fini di tale calcolo. Orbene, tutti gli indicatori utilizzati hanno messo in luce, con specifico riferimento alle aree Nord America (comprensiva di Stati Uniti e Canada) e Unione europea, nonche' a due specifiche direttrici europee extra-UE (la Svizzera e la Norvegia), un grado di competitivita' consistente ed in progressiva crescita. Sotto il profilo delle barriere all'entrata, la crescente apertura riscontrata nel sistema degli accordi di terminazione internazionale e la diffusione di infrastrutture che collegano l'Italia al Nord America, al resto dell'Unione europea, alla Svizzera e alla Norvegia, evidenziano una piena concorrenzialita' del mercato rilevante. La recente disciplina delle condizioni di accesso alle stazioni di approdo dei cavi sottomarini ad opera della delibera n. 10/00/CIR contribuisce d'altro canto a superare l'ultima barriera concorrenziale evidenziata dagli operatori per l'accesso al mercato in esame. L'assenza di barriere all'ingresso e' confermata dai comportamenti degli operatori acquirenti di servizi di instradamento internazionale: i principali operatori nazionali hanno infatti dichiarato all'Autorita', nell'ambito dell'istruttoria, di avvalersi di una pluralita' di fornitori di servizi di instradamento del traffico internazionale, selezionandoli sulla base di valutazioni di "least cost routine" e ponendoli in costante concorrenza tra di loro in relazione a specifiche esigenze relative a ciascuna tratta. Parimenti indicativi di una situazione fortemente concorrenziale nelle aree/direttrici sopra richiamate, sono tutti gli altri elementi di analisi adottati. L'analisi dell'evoluzione del mercato, caratterizzato dall'aumento dei volumi di traffico instradato e dalla contestuale riduzione dei profitti, e' un probante segnale di un forte grado di concorrenzialita'. Alle medesime conclusioni porta la valutazione del profilo della domanda e dell'offerta presenti sul mercato rilevante: gli operatori acquirenti dei servizi in questione, oltre a disporre della gamma di opzioni sopra richiamata, sono tutti organismi dotati di una profonda conoscenza del mercato e sono potenzialmente in grado di ricorrere a soluzioni di autoproduzione del servizio di instradamento del traffico verso l'estero. Dal lato dell'offerta, i concorrenti di Telecom Italia sono grandi operatori internazionali che hanno sviluppato infrastrutture capillari a livello mondiale e sono in grado di definire i propri piani di business in modo del tutto indipendente rispetto al quadro regolamentare e alle conseguenti condizioni di pricing sussistenti nei vari Paesi. In tal senso, e' presumibile che la presenza di tali operatori sul mercato nazionale sia del tutto insensibile ad eventuali tentativi di pratiche predatorie messi in atto da Telecom Italia. S'e' detto che una valutazione puntuale delle quote di mercato non e' stata possibile in considerazione della episodicita' dei dati pervenuti dagli operatori; i dati disponibili consentono tuttavia di verificare una costante crescita delle quote di mercato detenute dagli operatori concorrenti, soprattutto in relazione al traffico diretto verso il Nord America, i Paesi UE ed alcune altre direttrici internazionali. Una puntuale considerazione merita infine il dato dell'assenza di situazioni di leadership di prezzo in capo a Telecom Italia (ma, piu' in generale, a qualsiasi altro operatore), o di comportamenti collusivi tra operatori, in grado di distorcere le dinamiche concorrenziali; diversi operatori hanno semmai evidenziato che l'unico elemento potenzialmente distorsivo e' costituito proprio dall'obbligo di pubblicazione imposto in capo a Telecom Italia, in quanto consente agli operatori concorrenti di posizionarsi su un livello minimo di riduzioni di prezzo, e che tale distorsione risulta sostanzialmente irrisolta dal meccanismo d'offerta a prenotazione, in ragione dell'obbligo di pubblicazione preventiva dell'offerta stessa. Le considerazioni sopra svolte risultano immediatamente valide ed applicabili alle destinazioni internazionali che gia' evidenziano un elevato grado di concorrenzialita' e motivano adeguatamente, ad avviso dell'Autorita', un intervento di scorporo delle relative condizioni economiche di fornitura dall'OIR. L'analisi di mercato dice, peraltro, qualcosa di piu' e segnala le tendenze evolutive in relazione alla generalita' delle direttrici internazionali. In questo senso, l'evoluzione in senso concorrenziale sembra destinata a diffondersi nel breve periodo in relazione a numerose altre aree; l'analisi di mercato evidenzia la presenza di una consistente e qualificata gamma di offerte alternative verso altre direttrici (ad esempio l'Australia, il Brasile, Hong Kong, il Giappone, numerosi Paesi europei extra UE). Cio' rientra, d'altro canto, in un fenomeno generale di progressiva piena apertura del mercato degli scambi internazionali e pone l'esigenza di una riflessione sulle strategie regolamentari da attuare al fine di accompagnare lo sviluppo della concorrenza in tale mercato, anticipando, anziche' inseguendone le dinamiche. C) L'analisi delle posizioni espresse da Telecom Italia e dagli operatori. Gli operatori, coinvolti in piu' fasi nelle attivita' di valutazione condotte dall'Autorita', hanno espresso, a larga maggioranza, una opinione favorevole all'uscita dall'OIR delle condizioni economiche dei servizi di instradamento internazionale, sottolineando gli effetti benefici che tale apertura potrebbe comportare in termini di ulteriore pressione competitiva sul prezzo di tali servizi. Alcune posizioni contrarie, pure presenti, sono state argomentate sulla base della sussistenza di alcune barriere all'ingresso di natura infrastrutturale che ostacolano la concorrenza sul mercato del trasporto internazionale. In particolare, e' stata segnalata la condizione di monopolio di fatto sussistente in relazione all'accesso alle stazioni d'approdo dei cavi sottomarini. L'Autorita' e', peraltro, intervenuta con la delibera n. 10/00/CIR a disciplinare le condizioni d'accesso a tali infrastrutture, prevedendo che l'OIR debba contenere anche l'offerta disaggregata dell'accesso alle stazioni di approdo dei cavi sottomarini e relative interfacce per l'attestazione dei circuiti di backhauling (art. 6, comma 2) e rimuovendo cosi' uno dei principali ostacoli evidenziati dagli operatori . Al di la' delle valutazioni espressamente effettuate dagli operatori, le informazioni raccolte nel corso dell'istruttoria rafforzano le conclusioni dell'analisi di mercato; numerosi operatori dichiarano di trasportare con Telecom Italia solo una parte residuale del proprio traffico internazionale, mentre alcuni operatori segnalano la disponibilita' di una elevata capacita' internazionale proprietaria o, ancora, l'intenzione di realizzare (direttamente o mediante la partecipazione a consorzi internazionali) infrastrutture di trasporto internazionale. D) La valutazione degli esiti della sperimentazione delle offerte "a prenotazione". Un elemento di fondamentale rilievo al fine di valutare il grado di concorrenzialita' del mercato di riferimento e' senza dubbio costituito dall'esito delle offerte a prenotazione, commercializzate da Telecom Italia a partire dal maggio 2000; l'effettiva riuscita di tale strumento costituisce infatti un concreto banco di prova per le riflessioni teoriche compiute nell'ambito dell'analisi di mercato. L'analisi evidenzia che la formula dell'offerta a prenotazione non ha garantito a Telecom Italia un grado di flessibilita' sufficiente a consentire di poter competere con le altre offerte presenti sul mercato. In particolare, si rileva che nel periodo maggio-dicembre 2000, Telecom Italia e' riuscita a vendere soltanto il 25% del traffico offerto in tale modalita', ad un numero limitato di operatori ed esclusivamente in relazione a poche delle direttrici interessate dalle offerte. Il valore di tali riferimenti statistici e' qualificato dalle dichiarazioni di alcuni operatori; e' stato infatti evidenziato come, in varie circostanze, la previsione del termine di preavviso per la pubblicazione dell'offerta abbia consentito ai fornitori concorrenti di adeguare in tempo reale la propria offerta, spiazzando, sia pur con riduzioni minime, l'offerta a prenotazione proposta da Telecom Italia. In conclusione, a fronte di un mercato effettivamente concorrenziale, la modalita' a prenotazione si e' rivelata assolutamente inefficace rispetto alle esigenze della domanda. Il complesso delle evidenze sopra descritte raffigura una condizione del mercato dell'instradamento del traffico internazionale piuttosto articolata e suggerisce alcune ipotesi di intervento regolamentare. Emerge, in primo luogo, l'esistenza di segmenti di mercato fortemente concorrenziali; su tali segmenti, e' possibile procedere ad un alleggerimento degli obblighi regolamentari in capo a Telecom Italia. In tale contesto, la permanenza di un obbligo di pubblicazione ex ante dei prezzi in capo a Telecom Italia appare infatti superflua. Da un lato, infatti, in un regime pienamente concorrenziale, Telecom Italia sarebbe fuori mercato se praticasse prezzi troppo alti, ne' puo' quindi esservi costretta da vincoli regolamentari. D'altro lato, le condizioni dell'offerta rilevate nel mercato di riferimento (ed, in particolare, la presenza di un numero consistente di operatori forti e qualificati) non mettono in condizione Telecom Italia di poter realizzare efficacemente comportamenti predatori, ovvero riduzioni di prezzo anticoncorrenziali. I risultati dell'analisi di mercato evidenziano altresi' un fortissimo dinamismo del mercato dell'instradamento internazionale del traffico interconnesso. E' pertanto il caso di mettere a frutto l'esperienza maturata in relazione alle direttrici coinvolte nella sperimentazione dell'offerta a prenotazione, evitando che il percorso verso una piena liberalizzazione transiti ancora attraverso tale meccanismo intermedio (rivelatosi inadeguato, in relazione alle esigenze degli operatori interessati e della stessa Telecom Italia). Occorre peraltro tener presente che la richiamata evoluzione concorrenziale di tali segmenti, ancorche' consistente ed in progressiva crescita, e' fenomeno recente e non pienamente consolidato; cio' pone l'esigenza di una puntuale attivita' di monitoraggio degli effetti sul mercato di riferimento connessi alla eliminazione degli obblighi di pubblicazione nell'ambito dell'OIR in capo a Telcom Italia. Indicazioni in tal senso sono pervenute anche dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, nell'ambito del parere pervenuto in data 22 giugno. In particolare, appare indispensabile verificare i comportamenti di Telecom Italia sotto due profili; da un lato, sotto il profilo dell'impatto sulle dinamiche del mercato dell'instradamento del traffico internazionale, al fine di verificare se ed in quale misura le condizioni di flessibilita' riconosciute a Telecom Italia siano compatibili con il consolidamento e la espansione della concorrenza su tale mercato. E' altresi' indispensabile verificare che detti comportamenti non producano effetti distorsivi sul mercato dei servizi finali; sotto questo secondo profilo, occorre evitare che ingiustificate discriminazioni nel prezzo di fornitura del servizio di instradamento internazionale producano effetti distorsivi a vantaggio di alcuni operatori concorrenti (ovvero delle divisioni commerciali di Telecom Italia stessa) e a danno di altri operatori. Cio' induce l'Autorita' a sottoporre le attivita' di Telecom Italia nei segmenti di mercato concorrenziali ad un periodo di osservazione, con particolare attenzione al rispetto dei principi di non discriminazione e di orientamento ai costi. E' il caso di precisare che la concreta declinazione dei principi sopra richiamati va intesa, in tale particolare contesto di disciplina contrattuale, come esigenza che le differenti condizioni economiche praticate da Telecom Italia ai vari operatori siano effettivamente fondate sulle diverse condizioni tecniche e contrattuali di fornitura del servizio. Nelle more di una piena apertura del mercato, a fortiori si pone l'esigenza di una puntuale attivita' di vigilanza, nell'interesse degli operatori interconnessi a livello nazionale, affinche' Telecom Italia non pratichi prezzi eccessivi sulle direttrici ancora non pienamente concorrenziali. In questo senso, appare utile una disciplina di raccordo, da sottoporre ad una periodica valutazione di adeguatezza, alla luce dell'evoluzione del contesto di mercato. Tale disciplina, da un lato, deve preservare in capo a Telecom Italia l'obbligo di pubblicazione in OIR dei valori massimi per la fornitura dell'instradamento verso direttrici non pienamente concorrenziali e la connessa possibilita' di aggiornamento di tali valori massimi, a fronte di riduzioni generalizzate di costi, secondo quanto gia' previsto dalla delibera n. 1/00/CIR; dall'altro lato, la nuova disciplina deve consentire a Telecom Italia una adeguata flessibilita' per la negoziazione di offerte ad hoc, in ragione di specifiche peculiarita' connesse ai tempi, alle caratteristiche e ai destinatari delle offerte, trasferendo immediatamente al mercato eventuali margini di riduzione di costo. Anche in tale contesto, al fine di superare il forte limite evidenziato dalla modalita' a prenotazione, appare opportuno che la verifica della correttezza delle condizioni praticate da Telecom Italia sia esercitata ex post da parte dell'Autorita', sotto il profilo della trasparenza, della non discriminazione e dell'orientamento al costo (questi ultimi due principi intesi nel senso sopra precisato). Udita la relazione del commissario ing. Vincenzo Monaci, relatore ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione e il funzionamento dell'Autorita'; Delibera: Art. 1. Condizioni economiche per l'instradamento del traffico di altri operatori diretto verso Stati Uniti, Canada, Svizzera, Norvegia e Paesi membri dell'Unione europea da parte di Telecom Italia. 1. Telecom Italia e' autorizzata a negoziare le condizioni economiche per la fornitura del servizio di instradamento del traffico internazionale di altri operatori verso Stati Uniti, Canada, Svizzera, Norvegia e Paesi membri dell'Unione europea. 2. Telecom Italia e' autorizzata a non inserire nell'Offerta di interconnessione di riferimento per l'anno 2001, e successivi, le condizioni economiche di fornitura del servizio di cui al precedente comma 1.   Art. 2. Condizioni economiche per l'instradamento del traffico di altri operatori su tutte le direttrici internazionali da parte di Telecom Italia. 1. Telecom Italia e' tenuta a pubblicare nell'Offerta di interconnessione di riferimento le condizioni economiche dei servizi di instradamento del traffico internazionale di altri operatori verso tutte le direttrici internazionali diverse da quelle disciplinate al precedente art. 1. 2. Le condizioni economiche pubblicate nell'Offerta di interconnessione di riferimento debbono intendersi come prezzi massimi. 3. In relazione ai servizi di cui al comma 1 del presente articolo, Telecom Italia e' autorizzata, nel rispetto dei principi di non discriminazione e orientamento ai costi, a negoziare con gli operatori condizioni economiche inferiori a quelle pubblicate nell'Offerta di interconnessione di riferimento, sulla base delle specifiche caratteristiche dell'offerta ed, in particolare, sulla base della durata prevista, delle direttrici interessate, dei volumi da trasportare, dei livelli di qualita' e delle modalita' di instradamento.   Art. 3. Norme finali 1. Telecom Italia e' tenuta a fornire all'Autorita', a cadenza trimestrale, una relazione dettagliata sui contenuti e sui risultati delle negoziazioni concluse ai sensi dei precedenti articoli 1 e 2, anche ai fini di una verifica del rispetto dei principi di non discriminazione e orientamento ai costi. 2. L'Autorita' si riserva di riconsiderare entro il 31 dicembre 2001, anche alla luce dell'evoluzione del grado di concorrenzialita' del mercato, le disposizioni di cui ai precedenti articoli 1 e 2. 3. Il presente provvedimento e' notificato alla societa' Telecom Italia ed ha efficacia per la predetta Societa' a decorrere dalla data di notifica. Il presente provvedimento e' pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e nel Bollettino ufficiale dell'Autorita'. Roma, 27 giugno 2001 Il presidente: Cheli