Gazzetta n. 135 del 13 giugno 2001 (vai al sommario) MINISTERO DELLA DIFESA DIRETTIVA 20 marzo 2001 Appalti pubblici per la fornitura di beni e servizi - Verifica di congruita' delle offerte nelle gare a procedura ristretta/licitazione privata con aggiudicazione al prezzo piu' basso. 1. PREMESSA La direttiva UCT/3211 del 30 aprile 1999 sulla verifica delle offerte anormalmente basse, dopo due anni di applicazione ha pienamente confermato la validita' della sua impostazione iniziale. I criteri fondamentali che l'hanno ispirata: - favore istituzionale verso le offerte piu' basse, da dichiarare incongrue soltanto laddove emerga dall'analisi dei costi preventivati dalle ditte l'impossibilita' o una grave difficolta' a fornire la prestazione; - verifica delle giustificazioni delle offerte mediante una valutazione oggettiva degli elementi costitutivi del prezzo forniti dalle ditte, senza comparazione con modelli astratti precostituiti e con altre giustificazioni di prezzo; - giudizio finale di congruita/incongruita' basato sull'intrinseca ragionevolezza/irragionevolezza della giustificazione nel suo complesso, dopo l'esame dei singoli elementi di costo e la ponderazione, il resoconto ed il bilanciamento dei dati positivi e negativi, hanno trovato positivi riscontri in sede giurisprudenziale. La seconda edizione della direttiva viene ora emanata per integrarla con le indicazioni specifiche sulle forniture di beni e servizi di cui all'art. 19 del Decreto Legislativo 24 luglio 1992, come sostituito dall'art. 16 del Decreto Legislativo 20 ottobre 1998, n. 402 e aggiornarla alla luce delle recenti norme recate dalla legge 7 novembre 2000, n. 327 sulla valutazione dei costi del lavoro e della sicurezza nelle gare d'appalto. Con l'occasione, viene, altresi', chiarito meglio il senso di taluni passaggi fondamentali quali il contraddittorio con la ditta che ha presentato un'offerta anormalmente bassa. Infine, questa seconda edizione riporta talune pronunce dei giudici amministrativi che direttamente ed indirettamente risultano informate agli stessi principi e criteri posti a base della direttiva. In ossequio al principio della trasparenza e della tutela dell'interesse dell'Amministrazione e delle ditte accorrenti stesse, la presente direttiva e' visibile sul sito "internet" di Commiservizi "www.commiservizi.difesa.it." 2. SCOPO DELLA DIRETTIVA E NORMATIVA DI RIFERIMENTO Scopo della presente direttiva e' quello di uniformare in ambito Forze Armate, nei limiti della logica praticabilita', l'applicazione delle norme che regolano l'attivita' di congruita' delle offerte nelle gare di appalto per la fornitura di beni e servizi, a tutela del principio della trasparenza nell'interesse dell'Amministrazione e delle ditte accorrenti. Per fronteggiare le crescenti esigenze di appalti chiesti dalla Forze Armate, la Direzione Generale e' pervenuta alla determinazione di verificare la validita' di una politica di "decentramento controllato", da piu' parti auspicata, che impone la standardizzazione delle procedure. La presente direttiva si inserisce anche in tale contesto, dove e' ormai da considerare normale, per gli organi amministrativi preposti ai procedimenti contrattuali, la trattazione delle problematiche tecnico-giuridiche connesse con gli appalti pubblici fra le quali si colloca la verifica di congruita' delle offerte nelle gare a procedura ristretta/licitazione privata con aggiudicazione al prezzo piu' basso. La vigente normativa prevede, infatti, che ai sensi dell'art. 25 del Decreto Legislativo 17 marzo 1995, n. 157 d'attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi, qualora talune offerte presentino carattere anormalmente basso rispetto alla prestazione, l'amministrazione aggiudicatrice, prima di escluderle, chiede per iscritto le precisazioni in merito agli elementi costitutivi dell'offerta ritenuti pertinenti e li verifica tenendo conto di tutte le spiegazioni ricevute. Lo stesso articolo (2o comma) prescrive di assoggettare a verifica tutte le offerte che presentano una percentuale di ribasso che superi di un quinto la media aritmetica dei ribassi delle offerte ammesse, calcolata senza tenere conto delle offerte in aumento. Parallelamente, l'art. 19 del Decreto Legislativo 24 luglio 1992, n. 358 "Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture in attuazione delle direttive 77/62/CEE, 80/767/CEE e 88/295/CEE", come sostituito dall'art. 16 del Decreto Legislativo 20 ottobre 1998, n. 402, prescrive che, qualora talune offerte presentino carattere anormalmente basso rispetto alla prestazione, l'amministrazione aggiudicatrice, prima di escluderle, chiede per iscritto le precisazioni in merito agli elementi costitutivi dell'offerta ritenuti pertinenti e li verifica tenendo conto di tutte le spiegazioni ricevute. Il parametro matematico di raffronto per l'assoggettamento a delle offerte e' identico a quello previsto per gli appalti pubblici di servizi. In altri termini, le cennate previsioni di legge, generalmente richiamate anche per le gare d'appalto nazionali con apposito riferimento nella lettera d'invito, subordinano l'aggiudicazione ad una valutazione di congruita' dell'offerta piu' bassa, introducendo un significativo elemento di discrezionalita' tecnica a correzione dei rigorosi automatismi delle procedure concorsuali con aggiudicazione al prezzo piu' basso, potenzialmente capace di provocare complessi contenziosi con le ditte accorrenti, col concreto pericolo di pregiudicare la tempestiva definizione dei contratti. Il requisito di congruita' di cui sopra risulta vieppiu' rafforzato dalla legge 7 novembre 2000, n. 327 sulla valutazione dei costi del lavoro e della sicurezza nelle gare d'appalto che impone di considerare incongrue, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 25 del citato D.Lgs. 157/1995, le offerte il cui valore economico sia in modo evidente inadeguato ed insufficiente rispetto al costo del lavoro determinato periodicamente in apposite tabelle dal Ministero del Lavoro e rispetto ai costi relativi alla sicurezza che debbono essere specificatamente indicati e risultare congrui rispetto alle caratteristiche dei servizi o delle forniture. In relazione a quanto precede, al fine di garantire uno svolgimento imparziale, trasparente, logico e giuridicamente corretto dello speciale procedimento di verifica di congruita' nell'ambito del quadro normativo delineato, si rende necessario fornire regole uniformi di comportamento, che verranno di seguito sviluppate indicando: i criteri generali ai quali, a norma di legge deve essere informata la verifica; gli organi ad essa preposti; la relativa metodologia procedimentale nonche' i parametri cui fare riferimento per le valutazioni. 3. CRITERI GENERALI DI VERIFICA Come gia' accennato, secondo le citate disposizioni di legge, le offerte che presentano carattere anormalmente basso debbono essere verificate, in vista di una loro eventuale esclusione, alla luce delle precisazioni fornite per iscritto dalle ditte sugli elementi costitutivi dell'offerta. Per gli appalti di servizi, il comma 2 dell'art. 25 del D.Lgs. 157/95 prescrive di tenere conto, in particolare, delle giustificazioni riguardanti l'economia del metodo di prestazione del servizio o le soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone il concorrente per prestare il servizio oppure l'originalita' del servizio stesso. Non sono, pero', ammesse giustificazioni concernenti elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, ovvero i cui valori risultano da atti ufficiali (esempio tipico: il costo orario della manodopera). Le cennate disposizioni ricalcano la normativa CEE sulle offerte anormalmente basse recata dall'art. 37 della citata direttiva 92/50, che prescrive anche (3o comma) di comunicare alla Commissione CEE la mancata aggiudicazione ad un prezzo ritenuto troppo basso. Analoghe precisazioni per la fornitura di beni sono recate dall'art. 19 del D.Lgs. 358/1992 laddove si legge che l'amministrazione aggiudicatrice tiene conto, in particolare, delle giustificazioni riguardanti l'economia del processo di fabbricazione o le soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone il concorrente per fornire il prodotto o l'originalita' del prodotto stesso (3o comma). Inoltre il 5o coniata dello stesso articolo prevede direttamente la comunicazione alla Commissione CEE dell'esclusione delle offerte ritenute troppo basse. In base alle disposizioni sopra rammentate e coerentemente al sistema di economia di mercato e libera concorrenza proprio dei Paesi aderenti all'Unione Europea, l'esclusione di un'offerta troppo bassa deve avere carattere di eccezionalita', dopo un giudizio ponderato del complesso degli elementi di valutazione prodotti dalla ditta senza il ricorso a modelli configurati astrattamente, che determinino "soglie" matematiche di esclusione. La "soglia di anomalia" definita col metodo matematico prescritto dall'art. 25, 2o c., D.Lgs. 175/95 e dall'art. 19, 5o c., D.Lgs. 358/92 non costituisce elemento di giudizio, bensi' elemento tecnico e neutrale per l'individuazione delle offerte da assoggettare a verifica. Ne consegue il "favor" nei confronti dell'offerta piu' bassa, da dichiarare incongrua soltanto laddove venga acquisita sufficiente certezza che la ditta, non avendo ben valutato i costi, si trovera' nell'oggettiva impossibilita', o grave difficolta', ad adempiere agli obblighi contrattuali. Ancorare la verifica ad altri principi significherebbe snaturare il procedimento di gara prescelto, trasformandolo in quello, non dichiarato, che prevede l'aggiudicazione all'offerta economicamente piu' vantaggiosa ed esponendo l'amministrazione ai giusti ricorsi delle ditte escluse. E', peraltro, da osservare che quest'ultima procedura non esclude la verifica di congruita', ancorche' il prezzo offerto (da trasformare in "prezzo punto") sia soltanto uno degli elementi da prendere in considerazione per l'aggiudicazione. La cennata impostazione concettuale ha subito, tuttavia, una significativa attenuazione con l'entrata in vigore della legge 327/2000 che pone una particolare attenzione alla valutazione dei costi del lavoro e della sicurezza del personale nelle gare d'appalto. Pertanto, accanto al "favor" verso l'offerta piu' bassa, si pone con altrettanta forza il "favor" verso la tutela del lavoratore dipendente. 4. ORGANI RESPONSABILI DELLA VERIFICA La verifica di congruita' delle offerte e', rispetto al procedimento di aggiudicazione della gara, un sub procedimento autonomo, che si conclude con una decisione amministrativa emessa da un organo responsabile distinto ed indipendente dall'organo responsabile del procedimento contrattuale. Il procedimento di verifica si conclude con una dichiarazione di congruita' o di incongruita' delle offerte prese in esame. Riguardo all'organo responsabile della decisione, per le gare accentrate, l'art. 3 let. B del Decreto Ministeriale n. 240 del 27 gennaio 1998, istitutivo di questa Direzione Generale attribuisce all'Ufficio Coordinamento Tecnico specifica competenza in materia di valutazioni economiche delle congruita' e delle anomalie delle offerte. Per le gare decentrate, invece, mancando la designazione politico-amministrativa di un apposito organo e constata la necessita' si separare nettamente tale competenza da quelle inerenti all'aggiudicazione, il compito di verifica dovra' essere affidato ad una commissione nominata dall'autorita' preposta all'approvazione del contratto. Di tale commissione non potra' far parte il presidente del seggio d'asta. 5. METODOLOGIA PROCEDIMENTALE In ossequio al "favor" istituzionale nei confronti dell'offerta piu' bassa, le offerte da verificare dovranno essere prese in considerazione una per volta, iniziando da quella che si sarebbe aggiudicata l'appalto a prescindere dalle valutazioni di congruita'. Il procedimento termina non appena un'offerta che si colloca al di sotto della "soglia di anomalia" viene giudicata congrua. L'attivita' dell'organo verificatore deve essere fatta constatare da un documento amministrativo, da cui si possano rilevare le motivazioni analitiche delle decisioni prese e che deve concludersi con una dichiarazione di incongruita/congruita' delle offerte prese in esame. Sotto il profilo formale, il documento deve essere finalizzato a fornire le piu' ampie motivazioni delle decisioni adottate. Lo stesso deve essere articolato nei seguenti punti: - una premessa, da cui risulti lo scopo dell'attivita', la gara d'appalto di riferimento e l'atto di legittimazione dell'organo esaminatore; - una situazione, da cui risultino le offerte in ordine decrescente che si collocano al disopra ed al disotto della "soglia di anomalia", che deve essere opportunamente verificata; - il riepilogo dei parametri di valutazione dedotti dalla lettera d'invito; - l'indicazione dei criteri che verranno seguiti per l'esame delle singole offerte, dedotti dalla presente direttiva con gli adattamenti necessari al caso trattato; tale passo deve sempre precedere l'inizio dell'apertura del plichi contenenti le giustificazioni delle offerte; - il contenuto dell'appalto (v. il para 6.a.); - l'esame delle singole offerte a partire dalla piu' bassa (6.b. c. d. e.); - le contestazioni mosse alla ditta e le sue controdeduzioni (v. para 6.f.); - la dichiarazione finale di incongruita' o congruita' di tutte le offerte esaminate. Sulla base di tale documento - da conservare, unitamente ai suoi allegati, agli atti contrattuali - il presidente del seggio d'asta aggiudichera' la gara all'offerta piu' bassa giudicata congrua, oppure, se nessuna delle offerte in esame sia stata giudicata congrua, all'offerta che si colloca immediatamente al di sopra della "soglia di congruita'" e che di norma, non e' soggetta a verifica (in proposito, v. il s/para 6.b, penultimo cpv., se la lettera d'invito richiede un monte ore minimo). Ove nella lettera d'invito, a guadagno di tempo, venga chiesto ai concorrenti di produrre le giustificazioni di prezzo in busta chiusa unitamente all'offerta, si dovra' procedere all'apertura del plico soltanto quando la relativa offerta viene sottoposta a valutazione. I plichi delle offerte non valutate perche' il procedimento si e' concluso con la dichiarazione di congruita' di un'offerta piu' bassa dovranno essere sigillati. Se una giustificazione di prezzo risulta incomprensibile o priva di uno o piu' degli elementi costitutivi del prezzo e questi non possono essere ricavati in via deduttiva, cio' - in linea di massima - puo' essere considerato motivo di esclusione dell'offerta per manifestazione di incapacita' amministrativo-manageriale della ditta, salvo restando il contraddittorio di cui al para 6.f. L'organo verificatore, avuto riguardo al complesso degli elementi prodotti, puo' comunque chiedere chiarimenti e/o integrazioni su punti determinati. Esempio tipico e' la richiesta di comunicare il numero delle ore ed il relativo costo orario allorquando la giustificazione riporta il dato soltanto per totale. 6. PARAMETRI E CRITERI DI VALUTAZIONE. APPALTO DI SERVIZI La giustificazione dell'offerta presentata dalla ditta deve essere esaminata di per se stessa, ossia in termini assoluti, valutando e verificando criticamente i singoli elementi costitutivi forniti dalla ditta interessata, senza comparazioni con modelli astratti e/o con le giustificazioni fornite dalle altre ditte. Gli elementi costitutivi dell'offerta per l'appalto dei servizi - ovvero i parametri di valutazione - sono, generalmente, il costo della manodopera da utilizzare, i costi relativi alla sicurezza del personale, le spese per materiali di consumo ed attrezzature, le spese generali e l'utile aziendale. Tal parametri debbono essere sempre indicati nella lettera d'invito dove e' opportuno, altresi', fare riferimento alla presente direttiva. Gli elementi, costitutivi dell'offerta, debbono essere analizzati singolarmente e nel loro insieme, senza schemi preconcetti. L'obiettivo dell'analisi e' quello di stabilire l'intrinseca ragionevolezza della giustificazione, al fine di pervenire ad un giudizio positivo/negativo di congruita' e di attendibilita' dell'offerta, in relazione alla possibilita/impossibilita' di eseguire la prestazione richiesta. L'esistenza o meno dell'intrinseca ragionevolezza deve essere fatta emergere attraverso i passi seguenti. a. Esame del contenuto dell'appalto. Gli elementi che configurano il contenuto dell'appalto tratti dalla lettera d'invito e dal relativo disciplinare tecnico, debbono essere evidenziati nei loro aspetti qualitativi e quantitativi. Sotto l'aspetto qualitativo, le prestazioni richieste dall'appalto debbono essere sintetizzate per gruppi di attivita' omogenee che forniscano un'idea delle esigenze di manodopera (anche riguardo alle figure professionali necessarie) che sostanziano la prestazione. Su questa base, potranno essere delineati, ancorche' in larga massima, gli elementi costitutivi essenziali dell'appalto - quali le figure professionali e le attrezzature indispensabili, le misure di sicurezza da adottare, i materiali di consumo necessari, i rapporti numerici (numeri indice) fra le singole professionalita' e fra la manodopera specializzata e quella generica, ecc. - cui fare riferimento per l'esame critico dei dati forniti dalle ditte. Non appare invece consigliabile definire il contenuto dell'appalto con riferimento alle stime riportate nelle valutazioni tecnico-economiche effettuate per determinare il prezzo base palese di gara, perche' il loro grado di approssimazione puo' risultare non compatibile con le verosimilmente piu' mirate valutazioni effettuate dalle ditte per stabilire gli sconti in offerta. Per lo stesso motivo, anche l'utilizzo a tal fine di stime delle ore di lavoro sulla base di tabelle di produttivita' di varia provenienza non appare affidabile. La consultazione della valutazione tecnico-economica preliminare alla gara risulta, tuttavia, utile per ricavarne ulteriori elementi atti a meglio configurare l'appalto. b. Esame del costo della manodopera. Ai sensi dell'art. 1, 1o comma della legge 327/2000, i dati di costo forniti dalle ditte debbono essere verificati utilizzando come riferimento il costo del lavoro determinato periodicamente in apposite tabelle dal Ministero del Lavoro sulla base: - dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva; - delle norme in materia previdenziale ed assistenziale; - dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro viene determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico piu' vicino a quello preso in considerazione (2o comma). Nelle more dell'emanazione delle tabelle del Ministero del Lavoro, i dati di costo forniti dalla ditta debbono essere verificati utilizzando come riferimento il costo orario dei contratti collettivi di lavoro desunto dalla tabelle che le locali associazioni di categoria forniscono a richiesta. Valgano, come esempio, le tabelle FISE per il settore delle pulizie, PIPE per il settore della ristorazione ed alberghiero, etc. I dati di raffronto debbono essere quelli localmente in vigore alla data di scadenza per la presentazione delle offerte. L'utilizzazione da parte della ditta di dati difformi per difetto dalle tabelle di raffronto costituisce automaticamente motivo di esclusione dell'offerta, in quanto tale elemento di costo e' un valore minimo stabilito da un atto ufficiali (il contratto collettivo di lavoro di categoria). Al riguardo, e' bene precisare che non dovra' essere tenuto conto delle agevolazioni di cui possono beneficiare, per legge o per qualsiasi titolo, soltanto alcune categorie di imprese, qualunque sia la natura giuridica e le finalita' dalle stesse perseguite. Se la lettera d'invito richiede di fornire un quantitativo minimo di ore lavorative, occorrera' verificare che siano state conteggiate tutte le ore richieste, portando particolare attenzione alle qualifiche professionali indicate ed ai loro rapporti quantitativi se le specifiche tecniche non suddividono il numero delle ore per qualifica professionale. La mancanza di qualifiche professionali considerate essenziali e/o la sproporzione nei rapporti quantitativi devono essere considerate sintomo grave di incongruita'. Se la lettera di invito indica soltanto le prestazioni da fornire, configurando un'obbligazione di risultato, a meno di lampanti sottostime facilmente apprezzabili dalla comune esperienza, il quantitativo di lavoro riportato dalla ditta viene valutato sulla base dei rapporti strutturali ricavabili dal contenuto dell'appalto nei suoi aspetti qualitativi e quantitativi (rapporti fra le professionalita' necessarie e rapporti fra manodopera specializzata e generica). Si soggiunge che, nel caso di monte ore minimo prestabilito, a mente della corrente giurisprudenza, non si potra' aggiudicare la gara a ditte che abbiano presentato offerte inferiori al costo minimo di tale monte ore, anche se queste si collocano al di sopra della "soglia di anomalia" determinata con i criteri matematici di cui all'art. 25, 2o c. del D.Lgs. 157/95. In tali casi, la commissione di verifica deve calcolare figurativamente il costo minimo del monte ore, tenendo conto delle professionalita' necessarie e, ove tale nuova soglia sia piu' alta di quella determinata a norma di legge, proseguire nelle valutazioni fino a che non venga individuata un'offerta congrua. Di tale particolarita' deve essere, ovviamente, fatta menzione nella lettera di invito. Trattasi di una applicazione del principio della ricerca "aliunde" dei criteri di legittimazione della verifica di congruita' anche quando i criteri matematici indicati dal D.Lgs. 157/1995 non consentirebbero l'esame dell'offerta, di cui sara' fatto cenno nel paragrafo 8 dedicato alle conferme giurisprudenziali dei contenuti della presente direttiva. Ai sensi dell'art. 1, c. 4o della legge 327/2000 l'incongruita' evidente del costo del lavoro costituisce, di per se', elemento sufficiente per l'esclusione dell'offerta. c. Esame dei costi relativi alla sicurezza del personale. Ai sensi dell'art. 1, 3o comma della legge 327/2000, la giustificazione dell'offerta deve indicare specificatamente i costi relativi alla sicurezza dell'ambiente e dei lavoratori. La congruita' di tali costi deve essere valutata rispetto all'entita' ed alle caratteristiche dell'appalto. Sul punto non potranno essere accettate indicazioni forfettarie come un incremento percentuale delle spese generali, essendo necessarie descrizioni analitiche delle precauzioni adottate e dei relativi costi. Se del caso, dovranno essere chieste informazioni integrative. Ai sensi dell'art. 1, c. 4o della legge 327/2000 l'incongruita' evidente del costo della sicurezza del personale costituisce, di per se', elemento sufficiente per l'esclusione dell'offerta. d. Esame del costo dei materiali di consumo, delle attrezzature e delle spese generali. La valutazione di questo parametro di costo risulta particolarmente ardua mancando sicuri riferimenti oggettivi e dovendosi tener conto che le ditte possono trovarsi in situazioni organizzative tali da poter giustificare comunque il dato presentato. Per esempio la ditta puo' procurarsi i materiali di consumo a buon prezzo, con acquisiti su larga scala a sconti elevati, oppure puo' disporre di cospicue giacenze di magazzino. Analoghe considerazioni possono essere fatte per l'ammortamento delle attrezzature e per le spese generali. In definitiva, non sembra di norma possibile dichiarare incongrua un'offerta soltanto sulla base di elementi tratti da questo esame, a meno che non manchi del tutto la giustificazione sul prezzo. Tuttavia dall'esame possono emergere sintomi che concorrono alla formazione del giudizio complessivo negativo. A tal fine, e' opportuno rapportare percentualmente i dati di costo forniti dalla ditta al costo della manodopera. L'irrilevanza della percentuale cosi' ottenuta puo' essere considerata indizio di irragionevolezza per insufficiente ponderazione complessiva del costo della prestazione richiesta. e. Esame dell'utile aziendale. Anche la valutazione dell'utile programmato dalla ditta presenta caratteri di difficolta'. Il rapporto percentuale fra il dato fornito dalla ditta ed il costo della manodopera fornisce un indice che puo' essere confrontato con i dati d'esperienza. La modestia o l'irrilevanza del cennato indice, ancorche' di regola non costituisca, da solo, motivo per dichiarare l'incongruita' dell'offerta puo' far dubitare sulle effettive capacita' imprenditoriali della ditta. Al riguardo, sono da sottoporre a rigido vaglio critico le dichiarazioni di voler eseguire un lavoro anche senza ricavarne un utile o ricavarne un utile limitato al solo fine di mantenere livelli di mercato ed occupazionali. Risulta, invero, difficile percepire come siffatte motivazioni socio-economiche possano rientrare nel concetto del fine di lucro, che costituisce requisito essenziale della nozione d'impresa e d'imprenditore (v. art. 2082 cc), anche ammettendo che il lucro possa avere un carattere extra pecuniario ma sempre riconducibile ad una qualsiasi utilita' economica (ad es. risparmio di spesa od altro vantaggio patrimoniale). Risulta, altresi', difficile accertare il concetto di gestione a rischio dell'imprenditore a sostegno della rinuncia totale o parziale dell'utile, perche' tale aspetto giuridicamente riconosciuto (v. art. 1655 cc) e' collegato ad una situazione di incertezza in ordine allo svolgimento del rapporto contrattuale, che non ammette di essere precostituito con un'offerta troppo bassa. Pertanto, l'irrilevanza o la modestia dell'indice dell'utile - una rinuncia alla remunerazione dell'imprenditore che, peraltro, si colloca fuori dalle logiche di mercato comunemente condivise - puo' essere considerata un importante sintomo di irragionevolezza ai fini' del giudizio finale. Se, poi, una giustificazione risulta assolutamente priva d'elementi atti a configurare un utile, quantomeno nei termini extrapecuniari sopra indicati, cio' costituisce, di per se stesso, motivo di incongruita'. La rinuncia all'utile puo' essere accettata solo nel caso di offerte avanzate da societa' cooperative di lavoratori, laddove l'utile e' rappresentato dal salario stesso dei soci maggiorato delle eventuali agevolazioni che riducono il costo del lavoro. f. Contraddittorie con la ditta e giudizio finale. Dopo l'esame dei singoli elementi di costo gli elementi positivi e negativi di congruita' incongruita' che sono via via emersi dovranno essere ponderati, messi a raffronto e bilanciati ai fini del giudizio complessivo. Prima di omettere un giudizio negativo di congruita' dovra' essere verificato se esistano o meno le speciali circostanze richiamate dall'art. 25 c. 2 del D.Lgs. 157/95 riguardanti le modalita' di prestazione del servizio, le soluzioni tecniche, le condizioni eccezionalmente favorevoli, ecc.. Tali elementi debbono emergere chiaramente dalle giustificazioni fornite dalla ditta. Il giudizio negativo di congruita' deve essere, altresi', preceduto da una comunicazione alla ditta, inviata a meno raccomandata con avviso di ricevimento, dove debbono essere esplicitate le ragioni che fanno protendere per l'esclusione dell'offerta con l'invito ad inviare le proprie controdeduzioni entro un termine stabilito. Una volta pervenute le controdeduzioni o trascorso invano il termine stabilito, la commissione procede ad un riesame della verifica ed adotta la decisione ritenuta piu' opportuna. 7. PARAMETRI E CRITERI DI VALUTAZIONE. FORNITURA DI BENI I parametri di valutazione evidenziati nel paragrafo precedente per l'appalto di servizi sono applicabili - "mutatis mutandis" - anche ai giudizi di congruita' delle offerte relative alle gare per la fornitura di beni. Le variazioni piu' significative vengono riportate di seguito. Per individuare il contenuto dell'appalto dovra' essere redatta una scheda tecnica basata sulle condizioni contrattuali e sulle specifiche tecniche del materiale in approvvigionamento, da cui si evincano gli elementi costitutivi del singolo manufatto, le tecnologie, gli impianti e le attrezzature, le lavorazioni necessarie, i tempi di lavorazione, le materie prime, i quantitativi ed i tempi di fornitura, le esigenze di trasporto, fitto locali ed ogni altra modalita' che comporti dei costi. Particolare cura dovra' essere posta nella configurazione delle misure necessarie per assicurare la sicurezza dei lavoratori, avuto riguardo alle caratteristiche degli impianti e delle lavorazioni. Il costo della manodopera dovra' essere rapportato ai tempi di lavorazione del singolo manufatto. Nelle more dell'emanazione delle tabelle di raffronto di cui alla legge 327/2000, i dati di riferimento sono quelli rilevati dal Bollettino INDICITALIA. Il costo delle materie prime dovra' essere raffrontato con quello rilevato dai listini delle Camere di Commercio industria Agricoltura Artigianato infine, per quanto riguarda il contraddittorio con la ditta ed il giudizio finale, prima di emettere un giudizio negativo di congruita' dovranno essere attentamente valutate le giustificazioni riguardanti l'economia del processo di fabbricazione o le soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone il concorrente per fornire il prodotto o l'originalita' del prodotto stesso. Per effettuare tali verifiche potra' rendersi necessaria l'effettuazione di un sopralluogo - da prevedere nella lettera d'invito - di accertamento dell'effettiva esistenza delle favorevoli condizioni che consentono di eseguire la fornitura ad un prezzo anormalmente basso. Gli eventuali esiti negativi di tale sopralluogo dovranno essere comunicati alla ditta col procedimento in contraddittorio di cui al precedente para 6.f. 8. CONFERME GIURISPRUDENZIALI La prima edizione della presente direttiva emanata in data 30 aprile 1999 e' stata continuamente verificata alla luce della relativa giurisprudenza nel frattempo intervenuta. Il cennato monitoraggio ha fornito la prova della piena validita' delle norme diramate che, finora, hanno trovato soltanto conferme. Si citano in proposito alcuni significativi provvedimenti del giudice amministrativo a seguito di ricorsi di ditte le cui offerte sono state dichiarate incongrue dall'Amministrazione della Difesa. a. il TAR del Veneto, (1a sezione), con Ordinanza 200000187 del 2 febbraio 2000, ha accolto l'istanza di sospensione cautelare con la motivazione dell'illegittima applicazione di un sistema di esclusione automatica delle offerte anormalmente basse, incompatibile con la normativa nazionale (art. 25 D.Lgl. 17 mar. 1995, n. 157) e con quella comunitaria (art. 37 direttiva 92/50/CEE). Nel caso di specie l'Amministrazione aveva ritenuto non congrua l'offerta perche' le spese (ulteriori al costo della manodopera) erano pari allo 0,05%, e quindi non rispettavano i parametri prefissati dalla Commissione stessa. Al riguardo il giudice ha disposto il riesame dell'offerta in conformita' dei principi "enunciati anche nella circolare Commiservizi 30 apr. 1999, n. UCT/3211", ossia senza schemi preconcetti. Pertanto, se la stazione appaltante periferica avesse applicato correttamente la circolare, la vertenza avrebbe avuto un esito favorevole all'Amministrazione. b. Il TAR. della Campania, (1a Sezione), con Sentenza 1715 del 30 maggio 2000, ha respinto un ricorso basato sulla supposta illegittimita' della verifica di offerte "congrue di diritto" ai sensi dell'art. 25 del D.Lgs. 157/1995. Infatti, nel caso di specie la "soglia di anomalia", calcolata ai sensi delle vigenti disposizioni, e' risultata inferiore al mero costo del monte ore lavorativo indicato nella lettera di invito. Di conseguenza, la stazione periferica appaltante - in applicazione del s/para 5.b., penultimo capoverso della Circolare di Commiservizi - ha escluso tutte le offerte che non potevano comunque coprire il costo minimo della manodopera, anche se non sottoposte a giudizio di congruita'. Il giudice ha riconosciuto la legittimita' di tale comportamento, in linea con la consolidata giurisprudenza circa l'individuazione "aliunde" di ulteriori anomalie in presenza di offerte tanto basse da far dubitare della loro serieta' e, quindi, da escludere laddove si rivelassero assolutamente incongrue ad un esame comparativo di costi e prezzi. c. Ma e' nella Sentenza 7830 del 3 ott. 2000 del TAR del Lazio (1a Sezione bis) (confermata dal Consiglio di Stato (4a Sezione) con Decisione n.2196 del 11.04.2001) che la circolare di Commiservizi ha ottenuto il pieno riconoscimento giurisprudenziale. Infatti, la citata Sentenza reca una rassegna analitica dei contenuti del documento, che sono stati, poi confrontati col (sub) procedimento di esclusione per anomalia dell'offerta. Il risultato dell'esame e' stato duplice: da una parte, il giudice ha constatato che la verifica della congruita' si e' svolta in coerenza con la circolare; dall'altra, ha riconosciuto l'inconsistenza della presunta illegittimita' del procedimento eccepita dal ricorrente per eccesso di potere, illogicita' manifesta, difetto di istruttoria, nonche' omessa valutazione di circostanze di fatto e di diritto, in quanto l'ufficio aveva indicato in via preventiva e vincolante il proprio "modus operandi" al quale si sarebbe attenuto nello svolgimento delle analisi. Di conseguenza, il rigetto del ricorso costituisce anche un'autorevole avallo dei principi, criteri ed iter procedimentale indicati nella circolare di cui trattasi. Nella stessa Sentenza, anche per quanto riguarda i singoli elementi del giudizio, il TAR ha riconosciuto la validita' delle contestazioni mosse dall'Amministrazione alla ditta in ordine alla composizione dei costi, rilevando che la ditta non aveva presentato giustificazioni idonee a dimostrare la congruita' dell'offerta e che tutti i chiarimenti utili e necessari a ricostruire correttamente le linee dell'offerta devono essere forniti dalla ditta in sede di presentazione delle giustificazioni dei costi. Assume, inoltre, particolare rilevanza la riconosciuta infondatezza della censura mossa dalla ricorrente secondo cui l'Amministrazione, nel valutare l'offerta, non avrebbe tenuto conto dell'obbligo per la ditta aggiudicataria subentrante nell'appalto di riassumere le maestranze che prestavano la proprio opera alle dipendenze della impresa uscente (per effetto del contratto collettivo nazionale di lavoro della categoria), circostanza che aveva condizionato la formulazione dell'offerta, in ordine al numero ed al livello professionale della manodopera. In accoglimento della tesi difensiva dell'Amministrazione, il giudice amministrativo ha ritenuto inapplicabile alla fattispecie il C.C.N.L., in quanto l'obbligo di riassumere il personale dell'appalto precedente non opera quando si modifichi l'oggetto dell'appalto, come si e' verificato nel caso contestato, dove, contrariamente a quanto richiesto nel passato, l'appalto non richiedeva piu' la fornitura di un numero minimo mensile di ore(obbligazione di risultato)ed ha accorpato in un unico lotto precedenti plessi distinti, da affidarsi con un'unica gara a favore di un'unica impresa: tali condizioni, quindi, consentivano alle ditte concorrenti di riconfigurare le modalita' tecnico-economiche della prestazione, ferma restando la garanzia del risultato. 9. ALTRA GIURISPRUDENZA D'INTERESSE Oltre alle sentenze dove la direttiva UCT/3211 e' stata direttamente chiamata in causa, sono reperibili anche numerose altre decisioni giurisprudenziali informate agli stessi principi e criteri assunti a base per l'emanazione delle presenti norme. Si reputa opportuno citarne alcune. Divieto di esclusione automatica delle offerte. - La percentuale di ribasso prevista dall'art. 25, 3o c. del D.Lgs. 157/95 non costituisce una soglia di esclusione automatica delle offerte, ma un criterio predeterminato di doverosa attivazione della procedura di verifica che sempre consente di affidare l'appalto alle condizioni piu' vantaggiose per l'Amministrazione, compatibili con la oggettiva serieta' dell'offerta (Corte Costituzionale 29 aprile 1996 n. 132). Necessita' del contraddittorio - E' illegittima la valutazione delle offerte anormale effettuata sulla base delle sole giustificazioni prodotte dalle concorrenti unitamente all'offerta - giacche' in tal caso viene a mancare il contraddittorio richiesto dalla normativa comunitaria - salvo il caso in cui gli elementi forniti ex ante consentano di ritenere gia' compiutamente dimostrata la congruita' dell'offerta o ne rivelino al contrario la manifesta ed incontrovertibile carenza di credibilita', cosi' esonerando l'Amministrazione appaltante dall'obbligo di interpellare ulteriormente l'offerente. In tale ultimo caso l'Amministrazione dovra' dare puntuale indicazione delle ragioni della determinazione assunta, specificando i motivi che rendono priva di ogni astratta utilita' la prosecuzione dell'attivita' istruttoria (T.A.R. Piemonte 5/11/98 a. 436; T.A.R. Toscana 11/11/98 n. 188; C.G.A.S. 3/6/99 n. 228). Individuazione aliunde dell'anomalia. - L'espressa previsione di verifica per le offerte attestante al di sotto della soglia di anomalia non esclude che l'Amministrazione individui aliunde l'esistenza di ulteriori offerte anormalmente basse rispetto alla prestazione richiesta, che si palesino in concreto inattendibili in quanto non attuabili (parere del Consiglio di Stato III Se. 5/3/98 n. 196). Insindacabilita' delle valutazioni-limiti, - La valutazione dell'Amministrazione espresse nel corso del sub-procedimento di verifica della congruita' dell'offerta ritenuta anomala sulla base delle relative giustificazioni costituiscono espressione di un potere di natura tecnico-discrezionale, di per se' insindacabile in sede giurisdizionale, salva l'ipotesi in cui le valutazioni siano manifestamente illogiche o fondate su insufficiente motivazione (C. di S. V Sez. 22/6/98 n. 463). Inammissibilita' di schemi preconcette Inmateria di appalti di servizi l'impresa offerente ha l'onere di provare con elementi idonei e certi la sussistenza delle condizioni che giustificano la particolare economicita' dell'offerta: la verifica non puo' essere limitata a valutazioni astratte e avulse dalla particolarita' della fattispecie concieta, ma deve derivare unicamente da una specifica valutazione delle giustificazioni addotte dall'impresa interessata (T.A.R. Liguria 25/11/98 n. 850). Predeterminazione degli elementi sottoposti a verifica, - Nel procedimento di verifica delle offerte anomale l'Amministrazione deve stabilire in termini determinati di quali elementi intende avvalersi ai fini del vaglio della congruita', per dar modo all'impresa interessata di offrire adeguatamente le proprie giustificazioni (T.A.R. Sicilia 30/9/98 n. 1562). 10. CONCLUSIONI Quanto sopra delineato sulla verifica di congruita' delle offerte anormalmente basse, nei suoi termini normativi di carattere generale e nei suoi aspetti procedimentali e valutativi, fornisce gli strumenti tecnico-giuridici piu' opportuni per difendere in ogni sede l'operato dell'amministrazione aggiudicatrice chiamata a rispondere della sua trasparenza e della sua imparzialita'. Le indicazioni ivi contenute hanno, pertanto, il valore vincolante di direttiva, da applicare in modo appropriato ai molteplici e talvolta non prevedibili casi concreti che scaturiscono dalla materia. Le conferme giurisprudenziali che sono state riportate nel testo debbono rendere consapevoli che le norme diramate non si pongono come astratti vincoli burocratici, bensi' come indispensabili strumenti di autotutela e di correttezza dell'azione amministrativa. Il presente documento deve essere diramato a tutti gli enti/distaccamenti e loro Comandi sovraordinati a cura dei Comandi di Forza Armata o interforze competenti per territorio. Roma, 20 marzo 2001 Il direttore generale: SENSI