| Gazzetta n. 112 del 16 maggio 2001 (vai al sommario) |
| PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA |
| DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 30 marzo 2001 |
| Approvazione del documento programmatico, per il triennio 2001-2003, relativo alla politica dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, a norma dell'art. 3 della legge 6 marzo 1998, n. 40. |
| IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Visto il testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, approvato con decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286; Visto l'art. 3 del citato testo unico; Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 2 agosto 2000, che ha istituito il Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio dell'attuazione del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286; Considerato che il predetto Comitato ha positivamente esaminato in via preliminare lo schema di documento previsto dal citato art. 3 del decreto legislativo n. 286 del 1998; Sentito il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro; Sentita la Conferenza unificata, che ha reso il parere il 1 febbraio 2001; Sentiti gli enti e le associazioni nazionali maggiormente attivi nell'assistenza e nell'integrazione degli immigrati e le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale; Acquisito il parere della competente commissione della Camera dei deputati; Considerato che il Senato della Repubblica non ha espresso, nei termini, il prescritto parere; Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 15 marzo 2001; Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'interno, con il Ministro degli affari esteri, con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, con il Ministro della sanita', con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato e del commercio con l'estero, con il Ministro della giustizia, con il Ministro della pubblica istruzione, con il Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, con il Ministro per gli affari regionali e con il Ministro per la solidarieta' sociale: Decreta: Art. 1. E' approvato il documento programmatico relativo alla politica dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato per il triennio 2001-2003, parte integrante del presente decreto. Il presente decreto, previa registrazione da parte della Corte dei conti, sara' pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Dato a Roma, addi' 30 marzo 2001 CIAMPI AMATO, Presidente del Consiglio dei Ministri BIANCO, Ministro dell'interno DINI, Ministro degli affari esteri VISCO, Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica SALVI, Ministro del lavoro e della previdenza sociale VERONESI, Ministro della sanita' LETTA, Ministro dell' industria, del commercio e dell'artigianato FASSINO, Ministro della giustizia DE MAURO, Ministro della pubblica istruzione AMATO, Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, ad interim LOIERO, Ministro per gli affari regionali TURCO, Ministro per la solidarieta' sociale Visto, il Guardasigilli: FASSINO Registrato alla Corte dei conti il 9 maggio 2001 Registro n. 5 Presidenza del Consiglio dei Ministri, foglio n. 44 |
| Introduzione 1. Un fenomeno globale e strutturale. I movimenti migratori sono un fenomeno molto visibile della nostra epoca, ma non per questo nuovo. L'Italia e' diventata paese di immigrazione netta in maniera stabile solo dal 1972, mentre prima di allora aveva assistito all'emigrazione di fortissimi contingenti di concittadini, fino a 800.000 all'anno nel periodo piu' grave del fenomeno. Nel valutare le politiche specifiche condotte a livello locale, nazionale ed europeo, non si puo' ne' dimenticare la nostra storia ne' perdere di vista la dimensione complessiva del problema migratorio. La situazione che l'Italia affronta non e' una particolarita' nazionale risolvibile in maniera isolata. Vi sono oggi 150 milioni di emigranti e di rifugiati nel mondo, presenti in tutti i paesi ricchi. Secondo l'OIM tra il 1970 ed il 1990 i paesi oggetto di afflussi massicci di migranti sono passati da 39 a 67, mentre quelle origine di flussi importanti sono passati da 29 a 55. Le cause di questi movimenti sono le crescenti disuguaglianze tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo, la poverta', la sovrappopolazione, i conflitti bellici e l'oppressione politica che spingono verso la ricerca di un mondo migliore. Secondo la Banca Mondiale, il reddito pro capite nei 20 paesi piu' ricchi del mondo e' 37 volte quello nei venti paesi piu' poveri, ed il differenziale e' raddoppiato negli ultimi 40 anni. In aggiunta alle forze che spingono all'emigrazione in maniera strutturale e regolare, negli anni novanta i cambiamenti di regime nei paesi dell'Europa centro-orientale hanno portato ad un ulteriore ondata migratoria, che sta pero' gia' perdendo di intensita'. In questo frangente, l'Italia e' particolarmente esposta a causa delle sua caratteristica di frontiera esterna dell'Unione europea e della sua posizione geografica al centro del Mediterraneo, che mette in comunicazione Europa, Africa e Asia, con una lunghissima frontiera marittima. Alla grande conquista del diritto garantito ai nostri cittadini di poter circolare liberamente all'interno dei Paesi aderenti all'accordo di Schengen ha corrisposto l'esigenza di rafforzare il controllo delle frontiere italiane verso i paesi extra-U.E. Al di la' delle esasperazioni legate a episodi di criminalita', gravi e da non sottovalutare ma non rappresentativi dell'insieme della popolazione immigrata, e' necessario mantenere una visione obbiettiva del fenomeno migratorio, impegnandosi sia nella difesa dell'ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini, che nell'integrazione degli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia. Volersi sottrarre con un atteggiamento di chiusura alle trasformazioni rese necessarie dall'immigrazione non e' ne' possibile, ne' lungimirante. Solo una politica di apertura limitata e governata, nel rispetto delle leggi che regolano l'entrata nel paese, con un graduale processo di integrazione commisurato alle capacita' di accoglienza dell'Italia, e' in grado di contenere la pressione migratoria proveniente dal resto del mondo. In caso di chiusura o di restringimento dei canali legali di accesso all'Italia, si inasprirebbe la pressione delle entrate irregolari, con tutte le ovvie conseguenze in termini di maggiori opportunita' per i mercanti di esseri umani e per le organizzazioni criminali. Il fenomeno migratorio regolare inoltre si manifesta in almeno tre diverse forme, troppo spesso confuse nella comunicazione mediatica e politica quotidiana, ma che richiedono politiche differenziate. Si tratta di lavoratori stranieri, di rifugiati, richiedenti asilo e protezione temporanea per motivi umanitari ed infine di ricongiungimenti familiari. Il governo italiano programma i flussi di lavoratori extracomunitari, in funzione delle esigenze del mercato del lavoro, ma non puo' contingentare i diritti umani (diritto al ricongiungimento familiare e diritto di asilo), per la cui protezione ha sottoscritto convenzioni internazionali (dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo alla Convenzione di Ginevra, alla Convenzione di Dublino e alla Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea) e accordi multilaterali, impegnandosi al rispetto di valori europei in merito, ribaditi anche dal recente rapporto dei saggi UE sulle sanzioni contro l'Austria.. 2. Un fenomeno problematico, da disciplinare con rigore e realismo L'applicazione della legge 40/1998 (Napolitano-Turco) ha permesso di contrastare con determinazione l'immigrazione irregolare grazie all'adozione di nuove misure specifiche. Il problema non e' risolto, cosi' come non e' risolto in nessun paese europeo, ne' negli Stati Uniti, ma e' tenuto sotto controllo con maggiore successo. Nel triennio 1998-2000, l'azione istituzionale volta a contrastare le diverse forme di illegalita' connesse, a vario titolo, ai fenomeni migratori ha conosciuto un deciso salto di qualita', di cui si vedono importanti risultati. In primo luogo, e' stato rafforzato il sistema dei controlli alle frontiere nazionali, sia sotto il profilo delle risorse umane ad esso destinate, sia sotto il profilo della tecnologia utilizzata, acquistata anche avvalendosi di risorse comunitarie (radar mobili, sale operative informatizzate, sistemi radio, mezzi blindati etc.). I risultati di questo potenziamento sono tangibili, sotto forma di controllo del fenomeno e di un cospicuo aumento, del numero complessivo dei migranti clandestini respinti alla frontiera o in prossimita' di essa. E' proseguita, inoltre, l'azione volta a spostare i controlli al di fuori del territorio nazionale, verso i paesi di origine e di transito. Da questo punto di vista, il rinnovo recente (luglio 2000) dell'accordo di cooperazione di polizia con l'Albania ha un valore strategico.I risultati che sono stati raggiunti sull'altro versante Adriatico dalla missione bilaterale che ha visto la collaborazione delle forze di polizia italiane con la polizia albanese sono stati molto importanti. La "fascia di sicurezza" che stiamo costruendo intorno al nostro paese si va ampliando e rafforzando. Oltre ai controlli "a monte", e' stata potenziata anche l'attivita' volta a contrastare l'immigrazione clandestina "a valle", ossia dopo l'ingresso sul territorio nazionale. In particolare, nel triennio sono stati fatti passi avanti decisivi sul terreno delle espulsioni. Grazie a un'azione di controllo sempre piu' intensa e capillare sul territorio nazionale, accompagnata da un intenso sforzo diplomatico volto a sottoscrivere e a rendere operativi accordi di riammissione con tutti i maggiori paesi di emigrazione e di transito verso l'Italia. Dal 1997 sono entrati in vigore quindici accordi di riammissione e sette altri sono stati firmati, mentre sono attualmente in corso negoziati con sette paesi e contatti con cinque. Per dare piena efficacia a tali accordi ed intrecciare rapporti di solida e costante cooperazione con i paesi di provenienza, sono stati messi a punto veri e propri pacchetti di misure, che possono includere, a seconda dei casi, assistenza diretta, cooperazione allo sviluppo, ma anche quote privilegiate di immigrazione di lavoratori. Un ausilio importante in questo campo e' venuto dalla realizzazione delle rete periferica di collegamento con le Questure del sistema AFIS, per il confronto elettronico di impronte digitali, per il quale le risorse aggiuntive sono state previste proprio dalla legge n.40/1998. Dal 1998 e' aumentato significativamente sia il numero di irregolari espulsi con intimazione (cresciuti da 44.000 a 53.000), che di quelli rimpatriati, per i quali si ha la certezza che siano stati allontanati dal territorio nazionale (72.000 nel 1999 e 56.000 nei primi dieci mesi del 2000 contro 54.000 nell'intero 1998). Il numero di sbarchi e' calato fortemente sia sulle coste pugliesi in provenienza dall'Albania che su quelle siciliane in provenienza dalla Tunisia, a conferma dell'importanza della collaborazione bilaterale avviata con i due paesi. Rimane preoccupante la dimensione del fenomeno dei flussi provenienti dall'Albania e dalla Turchia, ma che in larghissima parte riguarda soggetti provenienti da paesi e da situazioni che legittimano una richiesta di asilo o di protezione umanitaria e che, pertanto, non possono essere respinti. Infine, la lotta all'immigrazione clandestina si e' arricchita di una dimensione piu' propriamente investigativa, volta a smantellare le organizzazioni criminali che ormai controllano il fenomeno quasi integralmente. I risultati conseguiti dalle forze di polizia e dalla magistratura italiana in questo campo sono testimoniati dai dati relativi alle denunce a agli arresti di soggetti ritenuti responsabili di tali gravi reati. Ma il traffico di migranti clandestini non e' purtroppo l'unica forma di criminalita' connessa al fenomeno dell'immigrazione. Una fascia minoritaria della popolazione straniera presente sul nostro territorio, per lo piu' irregolare o clandestina, risulta coinvolta in fenomeni di criminalita' comune ed in nuove forme di criminalita' organizzata. 3. Una risorsa per l'Italia, da gestire con lungimiranza Sebbene la questione della sicurezza e del contrasto all'immigrazione irregolare e clandestina sia un punto centrale dell'azione del governo, non si puo' alimentare una confusa sovrapposizione tra immigrazione e criminalita', ne' ridurre tutto questo complesso fenomeno ad un mero elemento di disturbo dell'ordine pubblico. L'Italia riceve un grande contributo dalla grande maggioranza degli stranieri presenti sul suo territorio e non sarebbe in grado di risolvere senza di essi una parte importante dei suoi problemi attuali. Le sfide che ci attendono richiederanno sempre di piu' il sostegno dei lavoratori stranieri. Gia' oggi la popolazione italiana si ridurrebbe senza il contributo degli immigrati: secondo le previsioni dell'ONU, in assenza di afflussi dall'esterno di qui al 2050 la popolazione italiana calera' del 28,5%. Nessuna societa' riesce a mantenere il suo dinamismo, la sua capacita' di crescere e di modernizzarsi di fronte a perdite di popolazione cosi' importanti. Il calo preoccupante della natalita' in Italia (1,2 figli per donne fertili, il secondo piu' basso dell'Unione Europea, largamente inferiore alla soglia di sostituzione di 2 figli per donna) e l'invecchiamento della popolazione, pongono il problema di garantire una popolazione in eta' lavorativa sufficiente per sostenere i costi del sistema sanitario, del sistema pensionistico, oltre che di offrire assistenza agli anziani, nelle attivita' di cura e di aiuto domestico. Gia' oggi gli immigrati danno un contributo significativo al mantenimento del sistema di sicurezza sociale in Italia, versando piu' tasse e contributi di quanto non ricevano in termini di servizi pubblici. Naturalmente non tutti gli squilibri demografici italiani possono essere scaricati sulle politiche migratorie, e tale non e' l'obiettivo del governo, che comunque deve privilegiare le politiche di sostegno alle famiglie con bambini e alle politiche tese ad incentivare una maggiore partecipazione degli italiani al mercato del lavoro. Resta il fatto che il mercato del lavoro italiano ha cominciato ad esprimere forti richieste di manodopera straniera gia' da vari anni ed il fenomeno sta assumendo dimensioni crescenti in coincidenza con la riduzione del tasso di disoccupazione a livello nazionale che si traduce nel pieno impiego in alcune zone del Nord Italia. La combinazione apparentemente paradossale di disoccupazione e carenza di manodopera disponibile si spiega con la segmentazione del mercato del lavoro sia dal punto di vista geografico che professionale. La disoccupazione meridionale si trasforma in immigrazione interna verso il nord solo in maniera limitata (poco piu' di 50.000 trasferimenti di residenza dal sud al nord ogni anno, con una leggera tendenza all'aumento), a causa degli alti costi personali, sociali e finanziari che ne conseguono, in particolare con la perdita della rete di sostegno familiare e del beneficio della casa di proprieta'. Esistono poi dei lavori rifiutati dagli italiani: da alcuni lavori pesanti o pericolosi nelle fabbriche e nell'edilizia ai lavori stagionali nell'agricoltura o nell'industria turistico-alberghiera. Senza il contributo straniero, in alcuni specifici settori molte piccole fabbriche, e piccole e medie imprese dovrebbero chiudere o ridurre drasticamente la produzione. Inoltre esistono settori che richiedono competenze specifiche, scarsamente disponibili in Italia, in particolare per infermieri e specialisti delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Per tutte queste ragioni gli immigrati costituiscono una componente indispensabile dell'economia italiana e della costruzione del benessere quotidiano di tutti noi. Il ridotto tasso di partecipazione degli immigrati al mercato del lavoro misurato nelle statistiche ufficiali riflette una debolezza contrattuale che li porta spesso nel settore informale. Le misure per l'emersione del lavoro nero previste dalla Finanziaria del 2001 aiuteranno a emergere anche i lavoratori stranieri regolari ma impiegati in nero, che contribuiranno cosi' anche al finanziamento del sistema sociale italiano. 4. Affinare il sistema di programmazione degli ingressi, per metterlo piu' direttamente al servizio dello sviluppo economico e sociale La politica di flussi programmati di lavoratori stranieri sta entrando a regime, dando i primi frutti proprio nel 2000. Si tratta di una politica coraggiosa e innovativa, che tiene conto delle esperienze dei paesi con piu' lunga tradizione migratoria come gli USA, il Canada e l'Australia, senza riprendere acriticamente modelli amministrativi diversi, ma anzi fornendo una risposta originale che puo' rappresentare un modello condiviso in Europa. Per molti paesi esteri le scelte italiane sono un modello da seguire con interesse. La Spagna ha recentemente adottato un politica di quote migratorie, il governo francese ne sta discutendo, il governo inglese ha appena rilanciato il dibattito. A livello di Unione Europea, nel complesso si registrano importantissime innovazioni strategiche coerenti con l'esperienza gia' avviata in Italia. E' utile sottolineare l'importanza della cooperazione e della collaborazione da parte dei paesi di origine e la validita' di strumenti quali le quote privilegiate, la realizzazione dell'anagrafe informatizzata e la predisposizione di liste di lavoratori, che coinvolgendo - come in Tunisia - la autorita' locali le responsabilizzi maggiormente ad una gestione dei flussi piu' attenta, ovvero che sulla base di progetti specifici realizzi trasparenza ed efficacia nella definizione delle liste come e' avvenuto in Albania con l'intervento dell'O.I.M.. Riguardo alla possibilita' di nuove quote privilegiate si dovra' tener conto delle richieste pervenute da altri paesi, particolarmente da quelli che mostrano sensibile attenzione al controllo delle frontiere, ma anche verso quelli i cui lavoratori sono particolarmente richiesti dal nostro mercato. Le principali novita' del documento 2001-03 consistono nel tentativo di affinare i legami tra entrate di stranieri e mercato del lavoro, al fine di facilitare l'integrazione degli immigrati, fornendo al contempo all'economia italiana le risorse lavorative che le sono necessarie, predisponendo gli strumenti necessari (anagrafe informatica). Ovviamente l'approfondimento degli aspetti relativi al lavoro non deve indurre tentazioni economicistiche che compromettano l'equilibrio complessivo della politica migratoria propria di un Paese avanzato. Per quanto attiene alla immigrazione per lavoro, uno degli obiettivi di questo documento e' contribuire ad una maggiore articolazione nel futuro del sistema delle quote, in particolare riservando la possibilita' di prevedere quote specifiche nel decreto flussi per professionalita' particolarmente carenti. I settori ai quali i prossimi decreti flussi dovranno prestare particolare attenzione saranno quelli della tecnologia dell'informazione e della comunicazione (informatica e new economy), come pure della sanita' (infermieri). Ovviamente questo documento non contiene indicazioni specifiche sulle quote per i prossimi anni, che saranno determinate dai singoli decreti flussi, alla luce delle fattori indicati in questo documento e sintetizzati per la parte economica nella tabella seguente. Fattori economici da tenere in conto per la determinazione del fabbisogno di lavoratori extracomunitari Fattori incrementali Fattori decrementali Rilevazioni dei fabbisogni tramite Livello e evoluzione della verifica, analisi e consultazioni disoccupazione italiana, da parte del Ministero del lavoro, con riferimento alla sua anche tramite le Direzioni Regionali distribuzione geografica del Lavoro Dati Regioni e degli enti territoriali Mobilità interna Contributo CNEL, parti sociali e or- Capacità di aumentare la ganizzazioni del privato sociale e partecipazione forza del volontariato lavoro interna Richiesta di lavoratori stranieri da Congiuntura economica parte delle imprese e studi di job (rispetto alle capacità di vacancies (dati Excelsior Unioncamere, assorbimento strutturale ISFOL-CSA e altri disponibili) di lavoro) Richiesta di lavoratori dell'alta Capacità interna di for- tecnologia. (Dati Assinform, dati mazione figure professio- Ministero dell'Industria) nali carenti Rilevazione dei fabbisogni degli Disoccupazione stranieri operatori sanitari (Ministero della già presenti in Italia. Sanità) Domanda di servizi alla persona-lavoro Problematiche di inseri- Domestico mento in particolare alloggiative Eccesso di domanda da parte delle Altre entrate migratorie imprese rispetto alle quote dell'ul- regolari extraquote inseri- timo decreto flussi e velocita di bili nel mercato del lavoro esaurimento quote anno precedente (rifugiati, ricongiungimen- ti familiari) Altri Effetti regolarizzazione Altri Le politiche di integrazione della popolazione straniera sono un complemento fondamentale alle politiche per la sicurezza e per il lavoro. Sostenere il progetto di vita degli immigrati significa offrire delle prospettive di miglioramento proporzionato agli sforzi fatti in quanto individui portatori di diritti e non in quanto semplici braccia da nascondere dopo l'uso. La civilta' di una nazione si misura anche dall'accoglienza data ai rifugiati bisognosi di asilo e agli immigrati. 5. Un apparato normativo moderno e adeguato, ma suscettibile di perfezionamenti La portata e l'impatto del fenomeno migratorio richiedono politiche complesse e continue nel tempo, guidate da una visione chiara delle prospettive future. Gli italiani hanno diritto di sapere che la situazione e' governata, e che l'integrazione degli immigrati non deve trascurare l'integrita' dei nazionali. Per impostare adeguatamente le linee programmatiche del prossimo triennio, si e' scelto di cominciare da un bilancio dei risultati prodotti dalla legge 40-1998. Nel far cio' e' necessario tener conto della lunga fase transitoria che ha portato a regime solo nel 2000 gran parte della legge. L'approccio seguito da questo governo e' stato quello di affrontare le spinte dall'esterno e dall'interno in un ottica positiva e non meramente repressiva, combattendo l'immigrazione clandestina da un lato, ma lasciando spazi di apertura e di ingresso legale, richiesti dal sistema economico, sia per scoraggiare l'immigrazione clandestina, che per offrire opportunita'. Integrare e' piu' efficace che limitarsi a reprimere. Lo scopo della politica migratoria e' affrontare il futuro con realismo e con fiducia, mettendo al primo posto le preoccupazioni ed i bisogni degli italiani in un quadro di scelte razionali pienamente coerenti con le esigenze di medio e lungo termine del paese. Con il decreto del Presidente del Consiglio del 2 agosto 2000, e' stato costituito il comitato per il coordinamento interministeriale per le politiche di immigrazione, presieduto dallo stesso Presidente del Consiglio. Il comitato dei ministri, con il supporto del comitato tecnico, svolge il ruolo di snodo di coordinamento ad alto livello. In questo ambito, al fine di valorizzare il necessario rapporto con le Regioni e con gli enti locali, e viste le loro importanti responsabilita', e' stata prevista la partecipazione delle Regioni, delle Province e dei Comuni ai procedimenti per la definizione delle quote annuali di ingresso di lavoratori extracomunitari in Italia, oltre a quello gia' previsto per il documento di programmazione triennale, mediante l'acquisizione di un parere preventivo della Conferenza Unificata. La struttura del documento si articola in cinque capitoli e alcune appendici a cura dell'ISTAT e del Ministero del Lavoro e ISFOL. I tre ultimi capitoli riprendono analoghe parti del documento 1998-2000 e riguardano la proiezione internazionale del fenomeno, le politiche di integrazione e le linee generali per la definizione dei flussi di ingresso di lavoratori extracomunitari sul territorio italiano. Sono stati inoltre aggiunti due capitoli addizionali. Il primo fornisce un bilancio dei risultati ottenuti nei primi due anni di applicazione della legge Napolitano-Turco, in modo da impostare le politiche future sulla conoscenza dei risultati raggiunti. Il secondo si concentra sulla tematica del contrasto all'immigrazione clandestina e all'irregolarita'. |
| Capitolo I) Gli immigrati in Italia oggi: un bilancio Nel febbraio del 1998 fu approvata la legge Napolitano - Turco. L'attuazione degli istituti previsti dalla legge, notevolmente complessa, fu affidata ad un tavolo informale presieduto dal ministro dell'interno: al tavolo parteciparono non solo rappresentanti di tutti i ministeri, ma anche rappresentanti di organizzazioni del volontariato, dei sindacati e dell'Universita'. Dalla fine di febbraio a meta' ottobre del 1998 il tavolo, e quindi il governo, produsse: - la "Relazione sulla presenza straniera in Italia" che, per la prima volta, forni' dati ufficiali sulla popolazione straniera in Italia, proponendo una prima stima quantitativa e qualitativa delle situazioni irregolari - il decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286 che raccolse in un Testo Unico le norme della legge 40 e le altre norme ancora in vigore concernente la materia in questione; - il Documento programmatico che delineo' le direttrici politiche in materia di immigrazione alle quali Governo si impegno' ad attenersi per i successivi tre anni; - il decreto di programmazione dei flussi per l'ultimo scorcio dell'anno 1998, emanato il 16 ottobre, che aggiungeva altri 38.000 ingressi ai 20.000 previsti da quello del 27 dicembre 1997, emanato con decreto interministeriale e con le procedure dell'allora vigente legge Martelli. Fra quelli elencati riveste particolarissima rilevanza il Documento programmatico che, ai sensi dell'articolo 3(1) del Testo Unico, precisa le linee programmatiche alle quali il Governo intende attenersi per il successivo triennio. Un impegno almeno triennale fu ritenuto indispensabile dal legislatore per la complessita' del fenomeno immigrazione, poco incline, per i risvolti politici e per la delicatezza delle situazioni sulle quali incide, ad esser trattato con interventi improvvisi e dettati dalla situazione contingente. Per rafforzarne la pregnanza, l'autorevolezza e la stabilita', la legge impone, per il Documento programmatico, un iter formativo particolarmente complesso che coinvolge numerosi enti, Enti locali, forze sociali e Commissioni parlamentari. Per fissare fin da subito le linee governative in materia, il Testo Unico imponeva al Governo di predisporre il primo Documento programmatico entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge. Si raggiungeva cosi' subito lo scopo di esplicitare immediatamente il programma legislativo per poterlo poi perseguire sulla base di premesse acquisite. La complessita' degli adempimenti necessari ha occupato gran parte del periodo di applicazione della programmazione triennale del primo documento. La legge Napolitano - Turco, senz'altro fra le piu' avanzate d'Europa, e' una normativa complessa che prevede, per il suo funzionamento, oltre 60 adempimenti fra regolamenti, decreti ministeriali, interministeriali, costituzione di comitati ed organismi etc., in una articolazione che solo oggi, a poco piu' di due anni dall'approvazione della legge, e' compiutamente definita. Pertanto non sempre e non tutte le azioni previste dal primo Documento programmatico hanno potuto trovare, nel triennio, piena esecuzione. Il primo Documento programmatico che possa realmente indicare le attivita' previste dell'esecutivo per il triennio, utilizzando appieno tutti gli strumenti previsti dal Testo Unico, deve quindi considerarsi questo, relativo alla programmazione 2001 - 2003. ------------- (1) Articolo 3 del Testo Unico: 1. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, sentiti i Ministri interessati, il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, la Conferenza Stato-citta' e autonomie locali, gli enti e le associazioni nazionali maggiormente attivi nell'assistenza e nell'integrazione degli immigrati e le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale, predispone ogni tre anni il documento programmatico relativo alla politica dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, che e' approvato dal Governo e trasmesso al Parlamento. Le competenti Commissioni parlamentari esprimono il loro parere entro trenta giorni dal ricevimento del documento programmatico. Il documento programmatico e' emanato, tenendo conto dei pareri ricevuti, con decreto del Presidente della Repubblica ed e' pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Il Ministro dell'Interno presenta annualmente al Parlamento una relazione sui risultati raggiunti attraverso i provvedimenti attuativi del documento programmatico. 2. Il documento programmatico indica le azioni e gli interventi che lo Stato italiano, anche in cooperazione con gli Stati membri dell'Unione europea, con le organizzazioni internazionali, con le istituzioni comunitarie e con organizzazioni non governative, si propone di svolgere in materia di immigrazione, anche mediante la conclusione di accordi con i Paesi di origine. Esso indica altresi' le misure di carattere economico e sociale nei confronti degli stranieri soggiornanti nel territorio dello Stato, nelle materie che non debbono essere disciplinate con legge. 3. Il documento individua inoltre i criteri generali per la definizione dei flussi di ingresso nel territorio dello Stato, delinea gli interventi pubblici volti a favorire le relazioni familiari, l'inserimento sociale e l'integrazione culturale degli stranieri residenti in Italia, nel rispetto delle diversita' e delle identita' culturali delle persone, purche' non confliggenti con l'ordinamento giuridico, e prevede ogni possibile strumento per un positivo reinserimento nei Paesi di origine. Dal Documento programmatico del 1998 a quello del 2001 Prima di affrontare il necessario bilancio del triennio trascorso e di tracciare gli obiettivi che il Governo intende perseguire in quello prossimo, appare opportuno ripercorrere alcuni eventi che hanno caratterizzato il triennio appena trascorso La legge n.40/1998 prevedeva la immediata efficacia delle norme relative al contrasto della immigrazione clandestinia mentre richiedeva l'emanazione di un regolamento per larga parte delle misure relative agli ingressi ed all'inserimento nel mercato del lavoro. Il Regolamento di attuazione, pur predisposto dal Governo nei centottanta giorni previsti, fu pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale solo il 3 novembre 1999, circostanza che non consenti' l'attuazione degli istituti piu' innovativi, come ad esempio lo sponsor, demandati appunto al regolamento Un altro problema attuativo derivo' dalle vicende relative alla esigenza di regolarizzare la posizione dei cittadini extracomunitari socialmente inseriti nel nostro paese alla data di entrata in vigore della nuova disciplina legislativa, benche' privi di un regolare permesso di soggiorno. La legge Napolitano - Turco, non conteneva alcuna previsione inerente la regolarizzazione, benche' un provvedimento in tale senso fosse stato richiesto con un ordine del giorno(2) approvato dal Senato in occasione del voto finale sulla stessa legge n. 40/1998. che impegnava il Governo a valutare proposte ed iniziative per l'emersione dell'area dell'irregolarita'. In coerenza con gli impegni assunti con l'accoglimento dell'ordine del giorno, il primo Documento programmatico disponeva che: "In considerazione delle risultanze sulla presenza degli stranieri in Italia, anche in situazioni di irregolarita', il completamento del contingente relativo al 1998, potra' essere riservato a lavoratori stranieri che possano dimostrare con elementi oggettivi di essere gia' presenti in Italia prima dell'entrata in vigore della legge 6 marzo 1998, n. 40 e che possano dimostrare di avere un rapporto di lavoro in corso ovvero un formale impegno di assunzione, comprovati entrambi dall'assenso del datore di lavoro. Inoltre, in via eccezionale, per il 1998 e, in parte minore, per il 1999, potra' essere consentito, per un limitato contingente di lavoratori presenti in Italia anche in situazione di irregolarita', l'attivazione del meccanismo delle garanzie prestate da terzi ai sensi dell'art. 21 [ora art. 23 T.U.], con il rilascio di un permesso di soggiorno per un anno ai fini di inserimento nel mercato del lavoro." Il Governo intendeva dunque procedere alla regolarizzazione chiesta dal Senato mediante l'assorbimento delle posizioni irregolari in specifiche previsioni nel decreto flussi del 1998 con le condizioni su specificate e, negli anni successivi, - una volta emanato il Regolamento di attuazione - anche mediante l'istituto dello sponsor in specifiche imputazioni di successivi decreti flussi, emanati anche piu' volte l'anno, secondo le possibilita' di assorbimento del mercato del lavoro. In seguito al dibattito svolto nelle Commissioni parlamentari il Governo decise di dare valenza legislativa alla regolarizzazione e di esaurire tutte le richieste degli interessati nello stesso anno, scaricando i successivi decreti flussi dalla quota della regolarizzazione. Utilizzando lo strumento del correttivo previsto dalla legge 40, fu emanato il decreto legislativo 13 aprile 1999 numero 113(3), che modifico' l'articolo 49 del Testo Unico ponendo in esso, al comma 1 bis, i requisiti necessari per la regolarizzazione e previsti dal decreto flussi del 1998: "Agli stranieri gia' presenti nel territorio dello Stato anteriormente all'entrata in vigore della legge 6 marzo 1998 numero 40 in possesso dei requisiti stabiliti dal decreto di programmazione dei flussi per il 1998 emanato ai sensi articolo 3, comma 4, in attuazione del documento programmatico di cui articolo 3, comma 1, che abbiano presentato la relativa domanda con le modalita' e nei termini previsti dal medesimo decreto, puo' essere rilasciato il permesso di soggiorno per i motivi ivi indicati. Per gli anni successivi al 98 gli ingressi per motivi di lavoro di cui articolo 3 comma 4, restano disciplinati secondo le modalita' ivi previste. In mancanza dei requisiti richiesti per l'ingresso nel territorio dello Stato, si applicano le misure previste dal presente testo unico". Con lo stesso correttivo vennero rese piu' severe le norme per contrastare il fenomeno dei cosiddetti "scafisti", prevedendo per costoro l'arresto obbligatorio e l'impossibilita' di alienare i mezzi di trasporto utilizzati, se non in favore delle Forze dell'ordine, nonche' disciplinando meglio il ricorso avverso il provvedimento di espulsione. Lo strumento del correttivo era gia' stato utilizzato(4) nell'ottobre del '98 per disciplinare la donazione di mezzi tecnici ad altri Paesi per agevolarne il controllo dell'emigrazione clandestina. Nel marzo del 1999 ebbe inizio il conflitto nel Kossovo, a seguito del quale oltre 30 mila fra kossovari, albanesi, serbi e montenegrini si riversarono sul territorio italiano, tanto che, per la prima volta, fu necessario attuare le norme sulla protezione temporanea previste dall'art. 20 del Testo Unico. Il 12 maggio 1999 il Presidente del Consiglio dei Ministri firmo' un Decreto(5) che accordava un permesso di soggiorno, esteso al lavoro e della durata di un anno, agli sfollati provenienti dalle zone interessate agli eventi bellici. Per questo nel 1999 si soprassedette all'emanazione di un decreto flussi e si procedette ad una direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri(6) che riproponeva la quota di ingressi fissata per l'anno precedente per complessive 58.000 unita', in conformita' di quanto previsto dall'art.3 del T.U. Nell'autunno del 1999, cessato l'afflusso degli sfollati, l'impegno del Governo si rivolse innanzitutto alla completa attuazione degli strumenti previsti dal Testo Unico. Con D.P.C.M. del 17 marzo 2000 veniva istituito un coordinamento interministeriale presso il Ministero dell'Interno. Le riunioni del tavolo di lavoro servirono a preparare in breve tempo la relazione del Ministro dell'interno al Parlamento sullo stato di attuazione del Testo Unico; il decreto interministeriale sui visti di ingresso(7), per la nuova definizione dei motivi di ingresso; la direttiva del Ministro dell'interno sui mezzi di sussistenza che lo straniero deve dimostrare per l'ingresso nel territorio nazionale(8); il vademecum sull'immigrazione, pubblicazione riassuntiva delle modalita' di ingresso in Italia rivolta agli operatori e al pubblico; l'istituzione dei Consigli Territoriali, organi locali di incontro e discussione per risolvere i problemi connessi con l'immigrazione e per far risalire al centro proposte e difficolta' incontrate(9); il decreto flussi 2000(10). Dei 63.000 posti preventivati, 28.000 furono riservati alla chiamata diretta del datore di lavoro per lavori a tempo determinato o indeterminato, 2.000 per lavoratori autonomi, 18.000 a lavoratori provenienti da Paesi che hanno sottoscritto accordi di politiche migratorie, i cosiddetti "paesi privilegiati"; e 15.000 a lavoratori assistiti da sponsor. Nel caso della mancata copertura di tutta la quota da parte di sponsor, la residua parte sarebbe stata coperta da "autogaranti" ai sensi del 4o comma dell'art. 23 del Testo Unico. Quantunque non previsto dalla legge, ne' da altre disposizioni in materia, la bozza di decreto fu sottoposta anche alla Conferenza Unificata che espresse un parere largamente positivo. Il nuovo decreto flussi fu accolto con favore da tutte le parti sociali e, con il contributo di tutte le associazioni di volontariato, anche i 15.000 ingressi tramite sponsor vennero coperti nei prescritti 60 giorni e non si fece luogo, quindi, all'ingresso di lavoratori "autogaranti". Con D.P.C.M. del 2 agosto 2000 il coordinamento e' stato assunto dal Presidente del Consiglio dei Ministri presso la Presidenza del Consiglio - organo deputato dalla legge al coordinamento dei ministeri ed all'attuazione del Testo Unico - costituendo altresi' un comitato tecnico a supporto delle decisioni del Comitato dei Ministri, stabilendo, inoltre, il coinvolgimento della Conferenza unificata, delle parti sociali e delle associazioni anche nella procedura relativa all'emanazione dei decreti sui flussi. ------------ (2) L'ordine del giorno (il n. 100) impegna il Governo "a valutare ... quali siano le opportune proposte ed iniziative, da finalizzare all'emersione dell'area delle irregolarita' da attuarsi in modo mirato, per cittadini stranieri che vivono in Italia inseriti in contesti familiari, di lavoro anche autonomo e di studio. Cio' anche con ricorso, da estendersi in ambito nazionale, agli incentivi alle imprese relativi all'emersione dell'economia sommersa e del lavoro nero, gia' previsti dalla normativa vigente per alcune aree del Paese, con previsioni per specifici comparti dell'impresa produttiva quali potrebbero essere quelli dell'agricoltura, della pesca, delle attivita' stagionali, dei pubblici esercizi e utilizzando, se necessario, una parte equivalente alle quote annuali previste per la programmazione dei flussi d'ingresso e prevedendo la non punibilita' delle pregresse violazioni delle disposizioni amministrative vigenti in materia d'ingresso e soggiorno degli stranieri. (3) Pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 97 del 22 aprile 1999 (4) D.leg.vo 19 ottobre 1998 n. 380 in Gazzetta ufficiale 3 novembre 1998 n. 257 (5) In Gazzetta Ufficiale 26 maggio 1999 n. 121 (6) Pubblicata su Gazzetta Ufficiale del 6 settembre 1999 n. 209 (7) Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 1o agosto 2000 (8) Pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 17 marzo 2000. (9) D.P.C.M. 18.12.99 in Gazzetta Ufficiale del 18 gennaio 2000 n. 13 (10) Pubblicato sulla gazzetta Ufficiale del 15 marzo 2000. Le politiche seguite nel 1998-2000 e l'applicazione della nuova legge sull'immigrazione Emigranti economici: la gestione dei flussi di lavoratori extracomunitari La gestione del processo migratorio nei suoi vari aspetti rappresenta la questione centrale nell'analisi del fenomeno immigrazione. Le variabili fondamentali di questo processo: la programmazione ed il controllo dei flussi, l'inserimento nel mercato del lavoro e l'integrazione sociale richiedono chiarezza di indirizzi e strumenti adeguati di gestione. La consapevolezza della complessita' del fenomeno migratorio e' alla base della nuova normativa italiana in materia, che ritiene possibile governare il flusso strutturato e programmato di lavoratori stranieri destinati ad integrarsi nella societa' italiana. Per pervenire ad un effettivo controllo dei flussi, pero', non e' sufficiente stabilire "a priori" delle quote di ingresso, ma e' necessario prevedere delle norme che consentano un ingresso regolare per facilitare l'incontro tra domanda e offerta di lavoro, cosi' da scoraggiare un afflusso clandestino di forza lavoro destinata a svolgere lavoro "in nero", che costituisce un fattore di indebolimento della politica di programmazione dei flussi. In questo senso la legge 40/98 ha introdotto strumenti interessanti quale la procedura di ingresso per ricerca di lavoro tramite uno "sponsor", italiano o straniero regolarmente soggiornante che garantisce per un anno la permanenza sul territorio nazionale dello straniero e quella dell'ingresso senza garante. Quest'ultima procedura e' particolarmente innovativa in quanto consente ad un cittadino straniero, iscritto in apposite liste tenute presso le Rappresentanze diplomatiche italiane all'estero, di richiedere un visto di ingresso per inserimento nel mercato del lavoro dimostrando di avere la disponibilita' di mezzi di sostentamento per un ammontare di circa 4 milioni, una copertura sanitaria, un alloggio idoneo e una somma occorrente per il rimpatrio. Tale istituto, nel consentire un ingresso regolare per un anno ad uno straniero ad un costo inferiore di quello richiesto dai trafficanti per un ingresso clandestino, costituisce anche un deterrente all'immigrazione irregolare. Grazie ai nuovi strumenti normativi il Governo ha potuto, quindi, nel triennio scorso dar avvio gradatamente ad un politica indirizzata a controllare e gestire i flussi di ingresso in base alle reali esigenze provenienti da settori produttivi pur dovendo, prima di intraprendere nel concreto tale linea programmatica, "regolarizzare" posizioni lavorative gia' costituite di fatto. Il percorso per giungere ad un sistema di programmazione dei flussi "a regime" e' stato, infatti, particolarmente articolato, anche in considerazione delle indicazioni fissate dal precedente documento programmatico per l'elaborazione degli appositi decreti interministeriali. PROGRAMMAZIONE PER IL 1998 Nel 1998 la programmazione dei flussi ha risentito del passaggio tra la normativa precedente (legge 28.2.1990 n.39) e quella attuale. Infatti con un primo decreto del Ministro degli Affari Esteri, datato 24 dicembre 1997, emanato ai sensi dell'art. 2 della legge 39/90, e' stato consentito l'ingresso per lavoro a tempo indeterminato e determinato, incluso quello stagionale, fino a 20.000 cittadini extracomunitari. Con l'entrata in vigore della legge 40/98 (27 marzo 1998) ed alla luce di quanto indicato nel Documento programmatico, previsto dall'art.3 della stessa legge emanato con D.P.R.5.8.1998, e' stata ritenuta necessaria un'integrazione delle quota iniziale. A tale scopo e' stato emanato, in data 16 ottobre 1998, un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con il quale e' stato consentito il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato ed autonomo per altre 38.000 unita'. Nell'ambito di tale quota massima e' stato consentito, in via preferenziale, l'ingresso in Italia di 3000 cittadini albanesi, di 1500 Marocchini e 1500 Tunisini. Entro la quota suddetta veniva consentito il rilascio di un permesso di soggiorno anche per coloro che fossero gia' presenti in Italia alla data dell'entrata in vigore della legge 40/98, purche' in possesso di determinati requisiti (idonea occupazione lavorativa subordinata o autonoma, disponibilita' di un alloggio). In tal modo e' stato dato avvio ad una procedura di regolarizzazione il cui numero, inizialmente limitato alla quota prevista dal D.P.C.M. 16 ottobre 1998, e' stato esteso con il Decreto legislativo 13 aprile 1999 a tutti coloro che fossero in possesso dei requisiti prescritti. In tal modo il dato relativo alla "regolarizzazione" e' stato, quindi, conteggiato al di fuori della quota prevista per gli ingressi. Pertanto, nel complesso, la quota di ingresso per lavoro subordinato ed autonomo nel 1998 e' stata pari a 58.000 unita'. In base ai dati relativi alle autorizzazioni al lavoro concesse, ai visti di ingresso per lavoro subordinato ed ai permessi di soggiorno rilasciati per la stessa tipologia si evidenzia come, in realta', nell'anno 1998 la quota totale prevista non sia stata completata. Infatti, dalla tabella sottoindicata emerge che sono effettivamente entrati per svolgere attivita' di lavoro subordinato circa 28.000 stranieri a cui sono stati rilasciati regolari permessi di soggiorno. La leggera divergenza tra i dati relativi alle tre tipologie di provvedimenti e' conseguente al completamento dell'iter procedurale gia' iniziato nell'anno precedente. Il minor numero di ingressi per lavoro registrato nel 1998 rispetto alla programmazione e' dovuto, in massima parte, all'avvio delle procedure di regolarizzazione attraverso l'emanazione del decreto flussi integrativo che riservava, di fatto, la quota di ingressi ai possibili regolarizzandi. Dall'analisi delle autorizzazioni al lavoro rilasciale dalle Direzioni provinciali del lavoro risulta maggiore la richiesta di manodopera da parte del settore agricolo (n.13.070) e dai servizi (n.11.337) mentre e' minore quella proveniente dall'industria (n.2896). Per quanto concerne il lavoro autonomo la programmazione del 1998 non ha previsto una quota riservata inserendo tale tipologia, solo pero' nella previsione del decreto flussi integrativo, nell'ambito della quota totale. Di fatto risultano essere rilasciati per l'anno in questione n. 1745 visti di ingresso per lavoro autonomo. PROGRAMMAZIONE PER IL 1999 Nel 1999 per mancanza di una tempestiva programmazione attraverso il decreto annuale sui flussi, determinata anche dal prosieguo delle procedure di regolarizzazione, si e' provveduto, in virtu' del disposto dell'art. 3, comma 4 del D.L. 286/98, a confermare le quote gia' fissate per l'anno precedente. Con Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4 agosto 1999 e' stata determinata una quota complessiva di 58.000 ingressi, pari a quelli previsti per l'anno 1998 di cui 54.500 per lavoro subordinato e 3.500 per lavoro autonomo. Con questo provvedimento per la prima volta viene riservata una quota definita per quest'ultima tipologia di ingresso. Dalla tabella, anche per il 1999 in base ai dati relativi alle autorizzazioni al lavoro concesse, ai visti di ingresso per lavoro subordinato ed ai permessi di soggiorno rilasciati per la stessa tipologia, emerge come il tetto di programmazione non sia stato completato essendo assorbita molta della domanda di manodopera dalla regolarizzazione in atto. Dai dati del Ministero del Lavoro risulta, inoltre, assai rilevante il numero delle autorizzazione concesse per lavoro stagionale. 20.381 su un totale di 21.570 di autorizzazioni concesse per lavoro a tempo determinato. Anche per quanto concerne il lavoro autonomo la quota programmata pari a 3.500 unita' non e' stata completata essendo stati rilasciati nel corso dell'anno n.1.594 visti per tale tipologia di ingresso. LAVORO SUBORDINATO Autorizzazioni Visti di ingresso Permessi di soggiorno al lavoro 1998 27.303 30.466 26.063 1999 36.454 35.896 39.405 PROGRAMMAZIONE PER IL 2000 Nel 2000 viene emanato, con apposito Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri datato 8 febbraio 2000, il primo decreto di programmazione dei flussi di ingresso ai sensi della normativa in vigore (art. 4 comma 3 decreto legislativo 286/98). Tale provvedimento prevede l'ingresso in Italia per svolgere attivita' di lavoro subordinato anche a carattere stagionale, di lavoro autonomo e per inserimento nel mercato del lavoro di 63.000 stranieri di cui 45.000 provenienti da qualsiasi paese extracomunitario e 18.000 da paesi individuati in ragione della collaborazione da loro offerta nelle politiche migratorie: all'Albania sono stati riservati 6.000 posti, alla Tunisia 3.000, al Marocco 3.000 e altre 6.000 unita' a cittadini di altri Paesi extracomunitari che possono sottoscrivere, nel corso dell'anno, specifiche intese di cooperazione in materia migratoria. Al fine di poter costantemente conoscere l'effettivo flusso di ingresso si e' provveduto a monitorare i dati relativi ai singoli provvedimenti che consentono allo straniero, attraverso un iter stabilito per legge, di entrare regolarmente nel nostro Paese. In particolare sono state conteggiate le autorizzazioni al lavoro rilasciate dalle Direzioni provinciali del Lavoro, i visti di ingresso di competenza delle Rappresentanze diplomatiche italiane all'estero, le autorizzazioni rilasciate dalle Questure agli "sponsor" per l'ingresso per ricerca di lavoro. La novita' piu' rilevante emersa da tali dati riguarda proprio la nuova tipologia di ingresso per ricerca di lavoro. Infatti, il tetto di 15.000 unita' relativo alla richiesta di ingresso tramite "sponsor", e' stato raggiunto in breve tempo. Per quanto concerne l'ingresso senza garante, per l'anno in corso, sono state aperte liste solo presso le Rappresentanze diplomatiche con sede nei Paesi c.d. privilegiati (Albania, Tunisia, Marocco) e risulta sufficientemente consistente il dato relativo ai visti di ingresso rilasciati (1.822 unita' al 30.10.2000). Nell'anno in corso al fine di poter costantemente conoscere l'effettivo flusso di ingresso e' stato affidato al Ministero dell'interno l'incarico di provvedere al monitoraggio dei dati relativi ai singoli provvedimenti che consentono allo straniero, attraverso un iter stabilito per legge, allo straniero di entrare regolarmente nel nostro Paese. In particolare sono state conteggiate le autorizzazioni al lavoro rilasciate dalle Direzioni provinciali del Lavoro, i visti di ingresso di competenza delle Rappresentanze diplomatiche italiane all'estero, le autorizzazioni rilasciate dalle Questure agli "sponsor" per l'ingresso per ricerca di lavoro. Alla data del 30 ottobre 2000 risulta quasi del tutto completato il flusso annuale previsto, cosi' come emerge dalle apposite tabelle, rimanendo un residuo solo per quanto concerne le quote attribuite ai Paesi privilegiati, che, comunque, in base alle richieste pervenute dovrebbero completarsi a breve. Si evidenzia, inoltre, che da particolari settori produttivi e' pervenuta negli scorsi mesi una richiesta di ampliamento della quota prevista per lavoro subordinato, specie stagionale. Al riguardo, pero', il Governo, dopo una consultazione con i rappresentanti degli Enti locali e delle parti sociali ha ritenuto di non dover emanare un secondo decreto flussi per l'anno 2000. L'evoluzione della struttura della programmazione dei flussi di lavoratori extracomunitari (1998-2000) ----> Vedere Tabella a pag. 18 del S.O. <---- Ricongiungimenti familiari La nuova legge sull'immigrazione attribuisce un forte rilievo al diritto al ricongiungimento familiare dedicando un intero titolo alla materia concernente la famiglia ( Titolo IV "Diritto all'unita' familiare e tutela dei minori"). Tale previsione normativa si inserisce nell'ambito di una piu' ampia visione dello straniero regolarmente soggiornante quale soggetto destinatario di una politica di integrazione che offre una prospettiva e una sicurezza della continuita' della permanenza legale sul territorio nazionale. La sicurezza della residenza e', infatti, la condizione primaria per poter programmare il futuro sia dal punto di vista lavorativo che affettivo. Da questa convinzione deriva sia il desiderio di migliorare la propria condizione lavorativa, che quello di ricongiungersi con i propri familiari. L'ingresso per ricongiungimento familiare non viene regolamentato dal sistema delle quote e di conseguenza il diritto viene riconosciuto a chiunque abbia i requisiti soggettivi ed oggettivi previsti dalla legge. Il dato relativo ai ricongiungimenti familiari, comunque, riveste un ruolo importante per la programmazione delle quote per lavoro in quanto i ricongiunti che ne abbiano l'eta' possono lavorare dal momento dell'ingresso in Italia. Nel corso del triennio passato i visti di ingresso per ricongiungimento familiare sono stati n. 124.421, cosi' suddivisi: 1998 | 47.433 1999 | 43.500 2000 (gennaio-settembre) | 33.488 Dai dati relativi ai visti suddivisi per nazionalita' emerge una prevalenza di richieste da parte dei cittadini marocchini ed albanesi, nel biennio scorso e nell'anno in corso che, rimangono sempre su percentuali assai elevate. ===================================================================== | 1998 | 1999 | 2000 (gennaio-settembre) ===================================================================== MAROCCO | 17,94 | 22,93 | 20,55 ALBANIA | 18,82 | 16,94 | 17,40 E' interessante, invece, rilevare come si sia verificato un notevole decremento nella richiesta di ingresso per ricongiungimento familiare da parte dei cittadini cinesi. ===================================================================== | 1998 | 1999 | 2000 (gennaio-settembre) ===================================================================== CINA | 13,15 | 6,02 | 3,02 Rimane abbastanza costante la richiesta proveniente da altri Paesi di vecchia immigrazione quali le Filippine e la Tunisia. ===================================================================== | 1998 | 1999 | 2000 (gennaio-settembre) ===================================================================== FILIPPINE | 4,15 | 3,21 | 5,06 TUNISIA | 3,60 | 3,88 | 4,62 La problematica relativa al ricongiungimento familiare e' stata affrontata anche in sede europea. Infatti e' stato proposto nel corso del Consiglio Giustizia e Affari Interni, tenutosi a Bruxelles il 2 dicembre 1999, un progetto di direttiva della Commissione finalizzato a dare attuazione a quanto previsto dall'art. 63 del trattato di Amsterdam e dal Piano di Azione di Vienna in tema di ammissione nel territorio dell'Unione a scopi di riunificazione familiare. La direttiva sul ricongiungimento familiare e' uno dei primi interventi organici della Comunita' in tema di asilo e immigrazione dopo l'entrata in vigore del predetto Trattato di Amsterdam. L'iniziativa della Commissione presentata di recente al Parlamento Europeo (secondo la previsione dell'art. 67 del Trattato di Amsterdam, l'approvazione della direttiva dovra' avvenire all'unanimita' del Consiglio, su proposta della Commissione o di uno Stato membro e previa consultazione del Parlamento Europeo), e' vista con favore dagli Stati membri e, dall'Italia in particolare, in quanto persegue il fine di garantire un trattamento uniforme tra tutti gli Stati membri nei confronti dei cittadini di Paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio dell'Unione e promuove l'integrazione sociale degli stranieri attraverso il sostegno alla famiglia. L'obiettivo specifico dell'iniziativa delle Commissione e' di istituire un "diritto" al ricongiungimento familiare che possa essere esercitato secondo criteri comuni in tutti gli Stati membri. Ricongiungimenti famigliari, flussi annuali per le nazionalita' piu' numerose, 1998-2000 ===================================================================== | 1998| 1999| Gen-Sett 2000 ===================================================================== Albania | 8.925| 7.370| 5.829 Marocco | 8.510| 9.977| 6.882 Cina | 6.238| 2.620| 1.013 Sri Lanka | 3.131| 2.494| 1.937 Romania | 2.183| 2.062| 2.408 Filippine | 1.969| 1.307| 1.695 India | 1.829| 2.142| 1.808 Tunisia | 1.707| 1.689| 1.548 FYR Macedonia | 1.702| 2.187| 1.508 Perù | 1.571| 1.576| 965 Jugoslavia | 1.444| 1.397| 725 Somalia | 921| 304| 94 Pakistan | 910| 1.028| 717 Egitto | 844| 786| 563 Bangladesh | 742| 1.092| 1.214 Rep.Dominicana | 655| 799| 561 Ghana | 532| 810| 665 Senegal | 385| 367| 380 Costa d'Avorio | 329| 442| 403 Turchia | 312| 171| 181 Polonia | 310| 242| 179 Nigeria | 289| 354| 270 Bulgaria | 266| 188| 176 Rifugiati, richiedenti asilo e protezione temporanea Come aveva gia' evidenziato il primo documento programmatico del Governo relativo agli anni 1998-2000, la problematica dell'asilo, sebbene non direttamente coinvolta in sede di applicazione del Testo Unico n. 286/1998, va valutata con particolare attenzione in quanto la stessa influenza in modo sensibile l'analisi dei movimenti migratori e dei loro effetti sulle conseguenti politiche di accoglienza. Gli ultimi tre anni hanno evidenziato, in Europa, una inversione di tendenza nel senso che ad una progressiva riduzione delle richieste di asilo dal 1993 al 1997, si e' passati dal 1998 ad un costante nuovo aumento delle stesse. Tale tendenza ha coinvolto anche l'Italia sebbene si stia determinando una minore pressione: le 13.000 domande del 1998 sono divenute lo scorso anno 23.500 (anche a seguito della crisi balcanica), mentre la stima per il 2000 si attesta ad un livello valutato in circa 16.000/17.000 domande. Al riguardo va evidenziato che detti dati sono riferiti ai verbali individuali pervenuti alla Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato e quindi non tengono conto dei minori che giungono al seguito dei richiedenti asilo e che incidono, in aumento, per circa il 30% soprattutto con riferimento alle richieste di stranieri di etnia curda. Sebbene il Governo abbia attuato misure di potenziamento della suddetta Commissione Centrale, il repentino aumento delle domande di asilo ha indubbiamente creato, negli ultimi due anni, ritardi nella definizione delle istanze determinando, a caduta, riflessi negativi sull'accoglienza. A legislazione vigente, infatti, lo Stato puo' garantire ai richiedenti asilo un intervento economico solo per i primi 45 giorni dalla presentazione della domanda. Tutta l'ulteriore assistenza resta pertanto a carico degli enti locali o di organizzazioni umanitarie. In via piu' generale e con riguardo alle politiche che dovranno essere portate a compimento nel prossimo triennio, si evidenziano quelle di maggiore rilevanza: a) sempre piu' urgente ed indilazionabile e' l'approvazione del disegno di legge in materia di diritto di asilo in discussione attualmente alla Camera dei Deputati dopo l'avvenuta approvazione da parte del Senato della Repubblica. La nuova legge, oltre a dare applicazione all'art. 10 della Costituzione, consentira' una piu' incisiva azione sia nei confronti delle domande a carattere strumentale che oggi pervengono alla Commissione Centrale - attraverso l'introduzione di un pre-esame volto ad individuare la sussistenza delle condizioni che possono dar luogo al riconoscimento dello status di rifugiato - sia attraverso la realizzazione di un sistema di copertura dei bisogni assistenziali che verranno garantiti dagli enti locali ma con oneri a carico del bilancio statale. Nelle more di detta approvazione il Ministero dell'Interno, d'intesa con l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati e l'Associazione Nazionale dei Comuni d'Italia, promuovera' un intervento straordinario, (attraverso una quota parte dei fondi dell'otto per mille Irpef) al fine di garantire, nell'ambito delle risorse finanziare disponibili, ai richiedenti asilo un'adeguata accoglienza sino alla definizione della loro istanza, sollevando per quanto possibile gli enti locali e il volontariato dall'attuale forte pressione che il fenomeno sta determinando; b) una sempre maggiore e attenta partecipazione dell'Italia ai lavori che sono in atto o che matureranno, nei prossimi anni, in sede di Unione europea per l'attuazione del previsto processo di comunitarizzazione delle materie connesse all'asilo. Piu' in particolare il Paese dovra', necessariamente, attenersi al progetto di "Direttiva del Consiglio" presentata dalla Commissione e relativa a "norme minime in materia di procedura applicabili per la concessione e la revoca dello status di rifugiato". La proposta, in via di approvazione, vincolera' l'Italia ad adottare metodi e pratiche finalizzate ad una maggiore equita' ed efficienza, avvalendosi di strumenti e meccanismi legislativi che mirano al riavvicinamento dei sistemi nazionali e ad un regime europeo comune in materia di asilo. Di analoga importanza si rivela, sul piano programmatico, l'adeguamento delle condizioni minime di accoglienza in favore dei richiedenti asilo qualora nell'attuale o nella prossima Presidenza europea verra' approvato dal Consiglio il documento, attualmente all'esame dei gruppi tecnici, relativo ai principi generali che dovranno essere comunque applicati dagli Stati membri nei regimi di assistenza e accoglienza dei richiedenti asilo . Con riguardo alla Convenzione di Dublino, in materia di Stato competente in ordine all'esame di una domanda di asilo presentata all'interno dell'Unione Europea, e' gia' stato avviato uno studio per una sua modifica nell'ottica del cennato processo di comunitarizzazione della materia. L'Italia sara' poi impegnata, nel prossimo triennio, nell'utilizzazione del "Fondo Europeo per i Rifugiati" che, nel conglobare tutti i fondi in materia di asilo, rendera' di diretta responsabilita' statale, la gestione delle risorse da parte degli Stati membri; c) una piu' precisa valutazione della ricaduta dei flussi legati alle richieste di asilo sulla determinazione delle quote annuali di ingresso per lavoro soprattutto qualora l'avvenuta approvazione della nuova legge confermi l'ipotesi, oggi contenuta nel testo, di consentire l'attivita' lavorativa ai richiedenti asilo qualora la loro istanza non sia definita dopo sei mesi dalla presentazione. Inoltre, sebbene la percentuale di riconoscimento dello status di rifugiato risulti particolarmente bassa (e comunque inferiore al 10% delle richieste) si dovra' tener conto dell'entrata sul mercato del lavoro degli stranieri riconosciuti rifugiati nonche' dell'attuazione nei loro confronti di concreti percorsi di integrazione territoriale e sociale; d) la conferma del ruolo dell'Italia nelle accoglienze a carattere solidaristico nell'ambito dell'applicazione dell'art. 20 del Testo Unito n. 286/1998 in materia di regimi di protezione temporanea offerta a popolazioni che si trovano in particolare stato di pericolo. Nel ricordare l'incisiva azione svolta dall'Italia nella recente crisi dei balcani ed in particolare dei territori del Kosovo (e' stata offerta protezione temporanea a oltre 18.000 stranieri provenienti da quell'area ed e' stata consentita, per gli stessi eventi, la richiesta di asilo ad ulteriori 12.000 persone) e' doveroso rappresentare l'azione svolta negli ultimi anni per pervenire, in sede europea a linee di politica comune anche in materia di protezione temporanea affinche' vengano eliminate sperequazioni negli interventi che i singoli Stati offrono o intendono offrire a fronte di situazioni di emergenza umanitaria. Appendice 1 (ISTAT) 1. Gli immigrati regolarmente presenti al 1o gennaio 2000 Secondo i dati comunicati dal Ministero dell'Interno il numero di permessi di soggiorno al 1o gennaio 2000 e' pari a 1.252mila; in tale ammontare e' compreso un certo quantitativo di permessi che alla data di riferimento risultano scaduti ma che si ritiene siano in corso di proroga. Precisamente, poiche' non vi e' un codice che identifica i permessi in corso di rinnovo, si assume che siano prorogati tutti i permessi scaduti da meno di due mesi (cioe' nei mesi di novembre e dicembre), i quali secondo la normativa vigente rientrano nei termini per la concessione del rinnovo. Tuttavia, vi sono documenti che, pur scaduti da breve tempo, appartengono a categorie non suscettibili di ulteriori proroghe (o di ad esempio i permessi per turismo), o dei quali lo straniero non richiede il rinnovo, in quanto e' in procinto di lasciare il paese, ovvero lo ha gia' fatto(11); viceversa, dei permessi possono essere prorogati pur essendo scaduti da oltre due mesi. Pertanto, come di consueto, il numero di permessi effettivamente rinnovati e' stimato dall'Istat nel corso dell'anno: si ottiene in tal modo il dato definitivo sul numero di permessi validi al 1o gennaio 2000, pari a 1.340.655 unita'. Tale ammontare risulta superiore a quello stimato dal Ministero, non tanto perche' i permessi effettivamente prorogati sono piu' numerosi di quanto stimato con il criterio sopra esposto, quanto per il gran numero di permessi rilasciati in seguito alla regolarizzazione (DPCM 16/10/98) non ancora registrati alla data del 1o gennaio 2000. Soprattutto per effetto di tale regolarizzazione, il saldo fra ingressi e uscite nel corso del 1999 e' pari a ben 250mila unita', con un incremento del 23% dello stock di permessi di soggiorno fra il 1o gennaio 1999 e il 1o gennaio 2000. Tabella 1 ----> Vedere tabella a pag. 23 del S.O. <---- Tuttavia, l'ammontare di permessi di soggiorno validi risulta sempre meno adeguato a rappresentare la reale entita' della presenza straniera regolare, visto il crescente numero di minori i quali, in gran parte, non hanno un permesso di soggiorno individuale(12). Pertanto, ai fini della quantificazione di tutta la popolazione straniera regolarmente presente, si deve aggiungere il numero dei minori residenti - che costituisce una quantificazione attendibile di tutti i minori regolarmente soggiornanti - sottraendo i permessi individuali dei minorenni, che rappresentano invece solo una parte di questa componente della popolazione straniera. Secondo i dati dell'indagine dell'Istat sui cittadini stranieri residenti, riportati in dettaglio piu' avanti, il numero di minori iscritti presso le anagrafi comunali al 1.1.2000 e' pari a 229.849 unita', mentre i minori che risultano intestatari di un permesso di soggiorno individuale sono meno di 60mila (esattamente 58.518). Nel sostituire il dato dei permessi di soggiorno riferito ai minorenni con quello degli stranieri residenti della stessa classe di eta', e' opportuno incrementare il dato anagrafico per tener conto dei minori regolarmente presenti in Italia ma non registrati in anagrafe, come ad esempio i figli, alquanto numerosi, di donne nordamericane, in genere coniugate con connazionali militari NATO, da presumere per lo piu' non iscritti in anagrafe alla stregua delle loro madri. Pur trattandosi di valori indicativi, dalla stima emerge che al 1o gennaio 2000 gli stranieri ufficialmente presenti sono 1.520mila(13). ---------- (11) In tal caso il relativo permesso non dovrebbe essere piu' presente in archivio, ma cio' raramente si verifica in primo luogo perche' lo straniero non notifica alla Questura di competenza il proprio trasferimento. (12) Secondo la legislazione vigente, e' previsto il rilascio di un permesso di soggiorno individuale per motivi familiari a tutti i minori iscritti nel documento dei genitori a partire dal quattordicesimo anno di eta'. Tuttavia, sono concessi permessi individuali, indipendentemente dall'eta' del minore, anche in alcuni casi di ricongiungimento familiare. Sono rilasciati, inoltre, permessi di soggiorno individuali per adozione, affidamento, studio, ma anche per lavoro o ricerca di lavoro. E' stato previsto, infine, nel regolamento di attuazione del T.U. sull'immigrazione, un permesso per "minore eta'" per i minori non accompagnati. (13) Dato provvisorio 2. La popolazione straniera residente in Italia al 1o gennaio 2000 Anche gli stranieri residenti continuano ad aumentare: 1.270.553 cittadini stranieri risultano iscritti in anagrafe al 1o gennaio 2000, con un incremento rispetto al 1o gennaio 1999 di 154.159 unita' (+13,8 per cento); l'aumento e' dovuto sia a un saldo naturale in attivo (+19.236 unita), sia a una differenza netta tra iscritti e cancellati fortemente positiva (+134.923). Si tratta di un incremento superiore a quello medio annuo registrato nel decennio appena trascorso (pari a circa il 12 per cento), durante il quale la popolazione straniera residente e' piu' che raddoppiata, passando dalle 573mila unita' al 1o gennaio 1993(14) alle 1.271mila attuali. L'aumento piu' sensibile dell'ultimo anno e' dovuto in parte all'inizio del processo di iscrizione in anagrafe dei nuovi regolarizzati, e anche ad una crescente quota di stranieri che, una volta ottenuto il permesso di soggiorno, si iscrive in anagrafe, rafforzando la nuova fisionomia dell'immigrazione, sempre piu' stabile in quanto maggiormente caratterizzata dalla presenza di nuclei familiari. ---------- 14 Primo anno utile per il confronto Tabella 2 ----> Vedere tabella a pag. 24 del S.O. <---- Gli stranieri rappresentano il 2,2 per cento della popolazione residente complessiva in Italia al 1o gennaio 2000, pari a 57.679.955 unita'. La quota di stranieri risulta in aumento rispetto all'inizio del 1999, quando era pari all'1,9 per cento. Si tratta comunque di un valore che colloca l'Italia tra i paesi europei con la piu' bassa percentuale di stranieri sulla popolazione complessiva. Nel 1998, secondo i dati OCSE, l'incidenza percentuale degli stranieri in Italia e' stata, leggermente superiore solo al dato registrato in Grecia, Spagna e Finlandia (circa l'1,6 per cento); negli altri principali paesi europei i corrispondenti valori sono risultati compresi tra il 3 per cento dell'Irlanda e il 9 della Germania e del Belgio. Popolazione straniera (o nata all'estero) in alcuni paesi OCSE (in migliaia) ----> Vedere tabelle a pag. 25 del S.O. <---- Come gia' detto, i minorenni stranieri sono 229.849, il 18,1 per cento del totale della popolazione straniera residente, di cui rappresentano la componente in piu' rapida crescita. L'incremento di circa 43mila minori registrato rispetto all'inizio del 1999 e' infatti pari al 23 per cento, superiore dunque a quello del complesso della popolazione straniera, che, come gia' detto, e' pari al 13,8 per cento; alla vivace dinamica di incremento hanno contribuito in misura quasi equivalente i nati (21.175) e i nuovi immigrati minorenni (quasi 22mila), giunti in Italia principalmente a seguito dei ricongiungimenti familiari. Per quanto riguarda la componente naturale, il numero dei nati nel 1999 risulta sensibilmente cresciuto rispetto all'anno precedente (+25,3 per cento); i decessi sono stati pari a 1.939 unita', anch'essi in aumento rispetto al 1998 (+10,1 per cento), sebbene ancora numericamente contenuti in virtu' della struttura per eta' relativamente giovane della popolazione straniera. Nel 1999 il saldo tra le nascite e i decessi della popolazione residente complessiva e' stato negativo per 33.841 unita'; il deficit naturale sarebbe risultato dunque ancor piu' accentuato se non vi fosse stato l'apporto della vivace dinamica della natalita' della popolazione straniera residente in Italia. Nel corso degli ultimi anni, la natalita' degli stranieri e' stata infatti molto sostenuta: tra il 1993 e il 1999 i nati stranieri sono stati oltre 86mila. Tabella 3 ----> Vedere tabella a pag. 26 del S.O. <---- Alla crescita della popolazione straniera residente ha contribuito in maniera ancor piu' determinante la dinamica migratoria. Gli ingressi dall'estero nel 1999, tra i quali figurano anche parte di coloro che hanno usufruito della legge di regolarizzazione, sono stati pari a 164.587 mentre le cancellazioni per l'estero sono state 11.086; il saldo e' dunque ampiamente positivo (+153.501) e risulta superiore a quello registrato nel 1998 (+124.215), soprattutto in virtu' della intensa crescita delle iscrizioni (+21,9 per cento), cui si e' contrapposto un incremento ben piu' modesto delle cancellazioni (+2,8 per cento), che si mantengono ad un livello decisamente basso e probabilmente sottostimato. A determinare la dinamica della popolazione straniera, accanto al movimento con l'estero, vi sono anche le iscrizioni e le cancellazioni per altri motivi, tra le quali sono incluse anche le cancellazioni per irreperibilita' e per acquisizione della cittadinanza italiana: nel 1999 quest'ultima posta e' stata pari a 13.648 unita', con un incremento rispetto all'anno precedente del 26,6 per cento. Si tratta di un fenomeno in rapida crescita, che conferma la tendenza ad una sempre maggiore stabilita' ed integrazione della presenza regolare. Nel complesso, la differenza tra iscrizioni e cancellazioni della popolazione straniera e' stata di 134.923 unita' mentre quella relativa alla popolazione complessiva si e' attestata a 101.181 unita'. Se non vi fosse la popolazione straniera quindi, la differenza tra iscritti e cancellati residenti in Italia sarebbe negativa. La popolazione residente in Italia cresce, sebbene debolmente (+0,1 per cento), soltanto grazie all'immigrazione; come gia' detto, per la popolazione straniera si registrano infatti saldi naturali e migratori di segno positivo, contrariamente a quanto avviene per la popolazione italiana, diminuita dello 0,2 per cento nel corso del 1999. Considerando la distribuzione sul territorio, si osserva che la popolazione straniera risiede soprattutto nelle regioni nord-occidentali e centrali (rispettivamente 33,1 per cento e 28,6 per cento) seguite dal Nord-est (22 per cento) e dal Mezzogiorno che, complessivamente, accoglie soltanto il 16,3 per cento della popolazione straniera. Tabella 4 ----> Vedere tabella a pag. 27 del S.O. <---- Le regioni settentrionali si distinguono per una dinamica naturale particolarmente vivace: il saldo tra nati e morti, espresso per stranieri, si attesta intorno al 19 per mille, ben superiore a quello del Centro (13,2 per mille), del Sud (11,3 per mille) e delle Isole (11,8 per mille). In particolare, nelle due ripartizioni settentrionali si e' registrato quasi il 65 per cento del totale dei nati stranieri in tutto il paese, segno di una presenza che tende a stabilizzarsi. Del resto, anche il complesso dei minorenni mostra nelle stesse regioni un'incidenza percentuale piu' elevata rispetto al resto d'Italia: il valore e' infatti pari al 19,3 per cento nel Nord-ovest e al 20,9 per cento nel Nord-est, mentre nelle altre ripartizioni la quota si attesta approssimativamente tra il 15 e il 17 per cento. Il saldo migratorio con l'estero, che rappresenta il principale fattore di crescita della popolazione straniera residente, assume nel 1999 valori piuttosto diversificati nelle varie ripartizioni: il livello piu' elevato si registra nelle regioni del Sud (167,9 per mille abitanti), dove probabilmente gli effetti della legge di regolarizzazione sono stati particolarmente incisivi, contribuendo all'emersione della presenza irregolare e quindi all'iscrizione in anagrafe. Seguono l'Italia nord-orientale (149,6 per mille) e nord-occidentale (127,2 per mille). Piuttosto distanziate appaiono infine le regioni centrali (106,1 per mille) e quelle insulari (105,5 per mille). La mobilita' interna della popolazione straniera segue una direttrice molto chiara e porta ad una redistribuzione dalle regioni meridionali a quelle settentrionali: nel 1999 il saldo migratorio interno per mille abitanti risulta positivo nelle regioni nord-occidentali (+10,8 per mille) e soprattutto in quelle nord-orientali (+21 per mille), confermando una tendenza ormai consolidata, mentre e' fortemente negativo nel Sud (-28,9 per mille) e nelle Isole (-24,1 per mille); il Centro mostra invece un valore solo leggermente in perdita (-3,3 per mille). Tabella 5 ----> Vedere tabella a pag. 28 del S.O. <---- |
| Cap. II) Contrasto dell'immigrazione illegale Il controllo delle frontiere Il nostro Paese, al pari degli altri Stati dell'U.E., e' da tempo interessato dal fenomeno connesso al massiccio afflusso di popolazioni provenienti dalle aree piu' depresse del panorama mondiale, favorito ed organizzato spesso dalle organizzazioni criminali che ne traggono alti profitti. Tali flussi di immigrazione clandestina utilizzano, per l'ingresso in Italia, il confine con la Slovenia, il versante adriatico della Puglia, la Sicilia sud orientale, il litorale ionico della Calabria, nonche' i porti di Trieste, Venezia, Ancona, Bari e Brindisi e riguardano, in particolar modo, le popolazioni provenienti delle regioni balcaniche, ma anche profughi iracheni e turchi di etnia curda e popolazioni provenienti dall'Asia. Il traffico illecito attraverso i varchi terrestri del confine nord orientale si serve, per far pervenire a destinazione gli immigrati clandestini, di ogni possibile veicolo, soprattutto commerciale, ma non e' raro il passaggio del confine a piedi. Le coste pugliesi, siciliane e calabresi si sono rivelate particolarmente vulnerabili, per la loro posizione geografica, al fenomeno degli sbarchi clandestini di extracomunitari, non solo albanesi, che giungono in Italia a bordo di gommoni o motoscafi in grado di percorrere la distanza tra le localita' di provenienza e le nostre coste a forte velocita', ovvero a bordo di navi di grossa stazza ma in pessime condizioni e sulle quali sono ammassate un gran numero di persone. Impatto sulla criminalita' degli extracomunitari legali Al fine di valutare l'incidenza dei fattori criminogeni sugli extracomunitari in regola con le norme di soggiorno, si e' provveduto a calcolare - in base a dati estrapolati dalle segnalazioni disponibili al C.E.D. del Dipartimento della P.S. - il numero dei detenuti stranieri titolari di permesso di soggiorno al 30 settembre 2000, in rapporto al totale dei cittadini extracomunitari regolarmente soggiornanti; i risultati di tale elaborazione sono stati confrontati con il dato relativo all'incidenza percentuale dei detenuti italiani e stranieri regolarmente soggiornanti sul totale della popolazione (Allegato 1). Il dato nazionale evidenzia una sostanziale analogia: 0,10% per gli extracomunitari regolari e 0,07% per la popolazione complessiva. Si soggiunge che la differenza di 0,03 punti percentuali e' pure dovuta al fatto che, essendo il numero dei soggiornanti notevolmente inferiore alla popolazione complessiva, un aumento di poche unita' nel numero di detenuti extracomunitari incide considerevolmente sul calcolo relativo. Potenziamento delle articolazioni periferiche della Polizia di Frontiera Lo scambio di informazioni ed un'attivita' di raccordo delle indagini hanno consentito anche di elaborare specifiche ipotesi evolutive del fenomeno dell'immigrazione clandestina, nell'ottica dell'ottimizzazione delle conseguenti strategie di contrasto. Grande rilievo nella lotta all'immigrazione clandestina ha assunto il potenziamento delle articolazioni periferiche della Polizia di Frontiera, sollecitato, oltre che dalla indubbia crescita del fenomeno, anche dall'applicazione dell'Accordo di Schengen. Al riguardo, si e' ritenuto opportuno, sul piano organizzativo, di superare la tradizionale ripartizione in polizia di frontiera terrestre, aerea e marittima, prevedendo semplicemente Uffici di Polizia di Frontiera con le rispettive articolazioni periferiche minori (sezioni, sottosezioni e porti), con l'incremento di quattro Zone di frontiera, l'istituzione di sei nuovi presidi e, infine, di un notevole potenziamento dell'organico. Per quanto riguarda l'adeguamento dei mezzi di supporto tecnico per i presidi di frontiera si prevede l'acquisizione di adeguate infrastrutture e tecnologie avanzate, finalizzate al controllo delle frontiere esterne maggiormente esposte al fenomeno immigratorio, nonche' il potenziamento della dotazione di ogni ufficio di apparecchiature informatiche e di automezzi. L'azione di contrasto dell'immigrazione clandestina verra' svolta anche facendo uso di un nuovo sistema di controllo delle frontiere, di recente potenziato con mezzi e supporti tecnico informatici d'avanguardia soprattutto lungo il confine con la Slovenia, e i litorali orientali della Puglia, della Sicilia e della Calabria. In particolare e' gia' attivo un sistema aerostatico, acquistato dalla Difesa in leasing dagli USA, destinato, una volta a regime, alla visione notturna. Tra le nuove tecnologie che presto saranno disponibili vi sara' il nuovo sistema AFIS, capace di gestire, attraverso canali telematici, le impronte digitali, cui e' collegata una rete di unita' portatili appositamente costruite per il controllo su strada da parte della polizia. Questo sistema permettera' l'identificazione ed eventualmente l'arresto dei ricercati extracomunitari in base al confronto delle impronte digitali computerizzato Per cio' che concerne il potenziamento tecnologico, peraltro gia' realizzato, delle frontiere delle regioni meridionali interessate dal Progetto "Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno", si deve osservare che, nell'ambito del Quadro Comunitario di Sostegno 1994-1999, sono stati acquisiti apparati di sofistica tecnologia, che ricomprendono sistemi di radar fissi e mobili per l'individuazione di piccoli natanti veloci, sistemi di video-ripresa diurna e notturna per la sorveglianza delle coste, apparati di protezione delle comunicazioni fra unita' operative fisse e mobili e supporti informatici per la formazione "on line" del personale di polizia operanti nello specifico settore. Tale attivita' di potenziamento e' in continuo sviluppo come dimostrato dall'impegno assunto dall'Amministrazione per munire di adeguate dotazioni tecnologiche le frontiere nord-orientali che appaiono obiettivamente quelle maggiormente permeabili ai tentativi di immigrazione clandestina provenienti da paesi geograficamente distanti quali la Cina e l'Iran. Sotto il profilo operativo, grande impulso e' stato dato all'attivazione di piani di coordinata vigilanza soprattutto in Puglia e Friuli Venezia Giulia. In particolare, per quest'ultima, il piano e' stato integrato a livello esclusivamente operativo, dalla predisposizione di pattuglie operanti sul confine italo-sloveno nell'arco delle 24 ore. E' in fase avanzata infine la riorganizzazione delle squadre mobili e la ristrutturazione degli Uffici stranieri delle questure con la separazione delle sezioni amministrative (per il rilascio dei permessi di soggiorno) da quelle investigative (che sono state rafforzate) per aumentare la repressione dei delitti da parte degli stranieri. In questo modo si creera' maggiore efficienza e si eviteranno commistioni di competenze La strategia perseguita dall'Amministrazione in materia di contrasto dell'immigrazione clandestina investe anche gli altri ambiti certamente precedenti al fenomeno migratorio. Il Ministero dell'Interno, nel luglio del 1999, ha riorganizzato, impiegando cospicue risorse finanziarie, la presenza del personale della polizia di Stato presso gli "Uffici visti" delle Rappresentanze Diplomatiche e Consolari italiane nei paesi con piu' alto rischio di immigrazione illegale, cui e' stato affidato lo specifico compito di svolgere attivita' dirette alla prevenzione e alla repressione del fenomeno migratorio clandestino, collaborando con il personale delle stesse Rappresentanze Diplomatiche nell'attivita' di valutazione delle richieste di viso spesso formulate strumentalmente per fare ingresso illegale e definitivo nel territorio nazionale. L'estensione di tale impegno e' quanto mai significativa dal momento che il personale, selezionato secondo profili di elevata professionalita', opera presso ben 35 Rappresentanze (Ambasciate e Consolati), di cui 14 in Europa, 13 in Africa, 5 in Asia e 3 in America Latina. Un rilevante apporto e' stato altresi' assicurato dalla rete degli Ufficiali di Collegamento Interpol dislocati in numerosi paesi, in particolare dell'area balcanica, ma in fase di ulteriore potenziamento in tutti gli Stati ad elevato rischio migratorio. Detti funzionari, quantunque assegnati con compiti di collegamento Interpol o di esperti antidroga, espletano un'attivita' generale i polizia. Essi sono presenti attualmente in Romania, Montenegro, Turchia, Marocco, Libano oltre che in alcuni paesi dell'Unione Europea quali Francia Grecia, Germania e Austria. Un rilevante contributo al contrasto dell'immigrazione clandestina e delle organizzazioni che la favoriscono e' stato offerto dalla Missione Interforze in Albania cui e' stata affidata l'attuazione del progetto di consulenza, addestramento e assistenza finalizzata all'organizzazione della polizia schipetara, progetto definito nel Protocollo d'Intesa del 1997, rinnovato, da ultimo, il 5 luglio u.s., con un impegno finanziario complessivo per il nostro paese di oltre 85 miliardi di lire. Oltre alla fornitura di mezzi e apparecchiature per il funzionamento delle strutture destinate al controllo del territori e delle coste albanesi, nonche' alla realizzazione di sale operative e di reti di comunicazioni radio, l'attivita' della Missione ha contribuito a definire il nuovo ordinamento della polizia del paese balcanico, collaborando in maniera decisiva all'emanazione di provvedimenti di legge finalizzati al contenimento di traffici illeciti. Particolare rilievo assume, sotto tale profilo, la recente approvazione da parte del governo albanese della cosiddetta "legge sui gommoni". Il completamento di tutte le attivita' di consulenza ed assistenza, gia' previsto per la fine del corrente anno (2000) consentira' di rendere piu' completo e stabile il rapporto di collaborazione on la costituzione, in via permanente, di un ufficio di collegamento italiano in Albania e il distacco di un funzionario albanese in Italia. L'attivita' di contrasto all'immigrazione clandestina, desumibile dai dati relativi alle persone denunciate per delitti connessi al favoreggiamento del fenomeno de quo - dati che rivelano l'ampiezza del coinvolgimento degli extracomunitari (in particolare degli albanesi) nelle attivita' illecite in argomento -, e' stata agevolata anche dalle specifiche disposizioni normative in materia di immigrazione. Infatti, accanto a rigide norme protese alla repressione del favoreggiamento dell'immigrazione clandestina - l'art.12 del D.L.vo 286/98 prevede, tra l'altro, la reclusione per i responsabili, che puo' arrivare ad un massimo di dodici anni e la multa di trenta milioni per ogni straniero del quale si favorisce l'immigrazione clandestina, nonche' l'arresto in flagranza e la confisca dei mezzi di trasporto - , la legge contempla altri strumenti, volti a combattere il fenomeno, che agiscono sulla possibilita' di concedere alla vittima l'occasione di affrancarsi dalle situazioni di violenza e sfruttamento a cui sono sottoposte. L'art.18 del D.L.vo 286/98 prevede in favore di tali soggetti il rilascio, d'iniziativa del Questore o con il parere dell'Autorita' giudiziaria ovvero delle associazioni o enti che si occupano del reinserimento sociale dello straniero, di uno speciale permesso di soggiorno per motivi umanitari, nel caso in cui, nel corso di operazioni di polizia o di un procedimento penale, emergano concreti pericoli per la loro incolumita' connesse al tentativo di sottrarsi ai condizionamenti delle organizzazioni criminali. Gli stranieri beneficiari devono tuttavia sottoporsi ad un programma di assistenza ed integrazione sociale, predisposto da organismi istituzionali o da soggetti diversi riconosciuti ed autorizzati in tal senso dal Dipartimento per gli Affari Sociali presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il permesso di soggiorno concesso ha durata di sei mesi, rinnovabile per un anno o per il maggior periodo occorrente per le sottostanti esigenze giudiziarie ed e' revocabile nell'ipotesi in cui l'interessato interrompa la partecipazione al predetto programma o mantenga una condotta incompatibile con le finalita' del medesimo, nonche' quando vengano meno le condizioni che hanno dato luogo al rilascio. Con il rilascio del titolo, lo straniero viene ammesso al godimento di sostanziali prerogative, quali l'accesso ai servizi assistenziali e allo studio, ma e' data facolta' anche di svolgere attivita' lavorativa, grazie alla quale, alla scadenza del permesso, puo' essere concessa un'ulteriore proroga, nel caso in cui il rapporto lavorativo sia ancora in corso. Decisiva importanza ha assunto la recente istituzione presso il Dipartimento per gli Affari Sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri di un numero verde al quale le vittime dello sfruttamento possono rivolgersi, i cui operatori trovano omologhi referenti presso ogni Questura con l'incarico di assicurare canali privilegiati di contatto. L'applicazione della norma in argomento ha dato significativi risultati, desumibili dai dati relativi ai permessi rilasciati alla data del 1o ottobre 2000, che ammontano a n.580 unita', di cui 537 in favore di donne. L'avvio di un'efficace lotta all'immigrazione clandestina, tuttavia, ha dovuto affrontare, in prima battuta, il problema della consolidata presenza in Italia di un numero rilevante di extracomunitari che spesso da anni, per timore di dover abbandonare il nostro Paese a causa della loro posizione di soggiorno irregolare, hanno accettato situazioni di sfruttamento lavorativo. La regolarizzazione Ridurre al massimo l'area di irregolarita' e' stata pertanto la premessa sulla quale basare tutta la politica dell'immigrazione italiana. In tale ottica, e' stata avviata la procedura di regolarizzazione (D.P.C.M. 16/10/98) della posizione di soggiorno degli stranieri che, presenti in Italia alla data di entrata in vigore della Legge 6 marzo 1998, n.40, possedessero ben determinati requisiti (lavoro, alloggio). Il citato D.P.C.M. 16/10/98, nel recepire l'indirizzo tracciato nel documento programmatico approvato con D.P.R.5 agosto 1998, ha integrato il decreto interministeriale 27 dicembre 1997 di programmazione dei flussi di ingresso per l'anno 1998, prevedendo, inizialmente, la regolarizzazione delle posizioni di soggiorno di 38.000 lavoratori extracomunitari. Le procedure sono state individuate con specifiche direttive con le quali sono state fissate, in particolare, le modalita' da seguirsi per la presentazione delle domande, introducendo, anche sulla base dell'esperienza maturata in passato, il sistema delle prenotazioni, da effettuarsi entro il termine prescritto del 15 dicembre 1998. Con il D.L.vo 13 aprile 1999, n.113, correttivo del T.U. sull'immigrazione, e' stata introdotta nel T.U. stesso, all'art.49, comma 1 bis, una norma che ha esteso la possibilita' di rilasciare il permesso di soggiorno per motivi di lavoro a tutti coloro che avessero presentato, nei suddetti termini, la domanda di regolarizzazione e fossero in possesso dei prescritti requisiti. Centri di Permanenza Temporanea ed Assistenza Sul piano strettamente operativo connesso alle espulsioni ed ai respingimenti adottati dai Questori, fondamentale importanza hanno rivestito i Centri di Permanenza Temporanea ed Assistenza, progressivamente istituiti a norma dell'art.14 del Testo Unico n. 286/98. Tali centri, la cui individuazione richiede l'adozione di un decreto del Ministero dell'Interno di concerto con i Ministri del Tesoro e della Programmazione economica e per la Solidarieta' Sociale, sono finalizzati al trattenimento (per un massimo di 30 giorni con convalida dell'autorita' giudiziaria) dello straniero irregolare gia' destinatario di un provvedimento di espulsione o di respingimento qualora non sia possibile, ovviamente, eseguire tale provvedimento con immediatezza. Gia' prima della emanazione della legge n. 40/1998, sulla base del disegno di legge in approvazione, l'allora Ufficio del Commissario Straordinario per l'Immigrazione e, in seguito alla sua soppressione, il Ministero dell'Interno, avevano avviato la ricerca di aree o strutture idonee all'istituzione di tali centri sulla base di una pianificazione di massima che teneva in particolare conto la situazione delle regioni Sicilia, Puglia e Calabria dove era ed e' piu' frequente lo sbarco di clandestini. Contemporaneamente alla realizzazione di detta pianificazione, subito dopo l'emanazione della legge, fu peraltro necessario attivare tempestivamente centri, anche a carattere provvisorio, per far fronte ai numerosi sbarchi avvenuti durante i mesi di giugno, luglio e agosto del 1998. Proprio quell'emergenza consenti' al governo di valutare l'efficacia del nuovo strumento di contrasto all'immigrazione clandestina e in questa ottica fu deciso di rivedere, sulla base dell'esperienza maturata, la pianificazione territoriale di dette strutture nonche' di approfondire i criteri di attivazione e di gestione. Negli anni 1999-2000 e' dunque proseguita l'azione del Ministero dell'Interno volta alla creazione di una idonea rete di centri che potessero far fronte alle crescenti esigenze delle questure in materia di esecuzione di provvedimenti di espulsione. Alla data del 1o dicembre 2000 risultano attivi 11 centri di permanenza (Torino, Roma, Lecce-Melendugno, Ragusa, Catanzaro-Lamezia Terme, Caltanisetta, Agrigento, Milano e Trapani) per un totale di circa 1.200 posti nonche' altri due centri dedicati alle operazioni di primo soccorso, identificazione e successivo smistamento (Lecce-Otranto e Lampedusa) per ulteriori 290 posti. Nel triennio 1998-2000, il numero di stranieri che sono transitati nei centri di permanenza temporanea ha avuto il seguente andamento: -nel 1998 sono stati accolti complessivamente (nei 6 mesi di applicazione della norma) n.5.007 stranieri; -nel 1999 n.11.269 -nel 2000 (sino al 31 ottobre) 8.068 Sotto l'aspetto della gestione, le particolari caratteristiche dei centri richiedono che la struttura, pur finalizzata ad una permanenza obbligatoria dello straniero, garantisca condizioni di vivibilita' interne non lesive della dignita' umana e una completa liberta' di corrispondenza verso l'esterno, anche telefonica. A tal fine e' stata emanata, a firma del Ministro dell'Interno, una Direttiva in cui vengono fissati gli obiettivi da perseguire con riguardo sia agli aspetti di sicurezza connessi al trattenimento, sia al rispetto dei diritti e dei doveri delle persone ospitate. L'assistenza degli stranieri e' stata affidata, sulla base di specifiche convenzioni, ad enti o organizzazioni con comprovate esperienze nel settore solidaristico e assistenziale. In particolare molte strutture sono state affidate alla Croce Rossa Italiana, nella prospettiva di assicurare uniformi interventi su tutto il territorio nazionale in attuazione di quei profili inscindibili di legalita' e solidarieta' cui e' improntata la normativa sull'immigrazione, evitando altresi' la pur facile assimilazione dei centri di permanenza temporanea e assistenza a strutture detentive, accentuandone invece, le caratteristiche umane e sociali. La sopra richiamata Direttiva ha in tal senso suggerito percorsi di intervento e di collaborazione tra ente gestore e associazioni di volontariato e cooperative di solidarieta' per giungere all'attivazione di servizi di interpretariato, informazione legale, mediazione culturale e supporto psicologico da fornire agli stranieri ospiti dei centri. Il coinvolgimento di tutte le forze sociali interessate all'immigrazione deve improntarsi infatti alla consapevolezza che solo il contenimento dei flussi irregolari, di cui i centri rappresentano uno degli strumenti fondamentali, puo' consentire la regolare gestione del fenomeno immigratorio, assicurando, nel contempo, le condizioni per l'ottimale integrazione delle forme di migrazione regolare. Sempre nell'ambito dell'azione svolta dal Ministero dell'Interno nel trascorso triennio, va ricordata l'attivazione di tre strutture di accoglienza nelle quali vengono soccorsi e assistiti (nella prima fase necessaria della loro identificazione, nelle more dell'adozione del provvedimento di espulsione o del rilascio del permesso di asilo) gli stranieri giunti in modo irregolare sulle nostre coste. Dette tre strutture sono ubicate nelle province di Bari, Crotone e Foggia ed hanno una capacita' di massima di circa 4.500/5.000 posti. La loro attivazione e gestione e' attuata ai sensi della legge n.563/1995. Accordi di Riammissione e cooperazione internazionale Sia la lotta all'immigrazione clandestina, che il contrasto della tratta di donne e minori, hanno necessitato di un'ampia collaborazione internazionale, sia a livello informativo, sia con la sottoscrizione di specifici Accordi di Riammissione con gli Stati dai quali provengono con maggior frequenza i clandestini, e di cui si parlera' maggiormente nel terzo capitolo di questo documento. Pertanto, accanto al determinante ruolo svolto dal Servizio Interpol, punto di riferimento per ogni attivita' di intelligence nello specifico settore, notevoli risultati, nell'ultimo triennio, sono stati raggiunti in applicazione dei predetti accordi. Lo Scambio di Note tra il nostro Paese e la Tunisia ha dispiegato effetti di rilevante deterrenza sull'immigrazione clandestina proveniente da quello Stato e che si realizza sulle coste siciliane, portando il numero degli sbarchi da 8828 nel 1998, a 1973 nel 1999 e a 2782 nell'anno 2000. Anche gli sbarchi in Puglia hanno evidenziato una netta diminuzione a seguito di iniziative di collaborazione con le Autorita' albanesi e montenegrine - sancita quest'ultima dalla firma di un Memorandum of Understanding il 9 dicembre 1999, passando da 28.458 nel 1998, a 46.481 nel 1999 (anno della crisi kosovara), per poi crollare a 18.990 nell'anno 2000. Per cio' che riguarda la collaborazione internazionale finalizzata all'approfondimento delle indagini sui sodalizi criminali coinvolti nel fenomeno, particolare rilevanza ha assunto il Memorandum d'Intesa sottoscritto ad Ankara il 5 luglio 2000, grazie al quale l'Italia e la Turchia hanno avviato proficue operazioni di polizia. Non si e' mancato di assumere contatti sia con altri Paesi dell'U.E. per la cooperazione transfrontaliera di polizia, sia con Paesi terzi per un piu' rapido ed efficace scambio di informazioni, finalizzato alla lotta alle organizzazioni criminali dedite al favoreggiamento dell'immigrazione clandestina. Nel corso del 2000, l'Italia ha avviato un dialogo bilaterale con alcuni altri Stati membri dell'Unione europea, al fine di intensificare la cooperazione nel campo della lotta all'immigrazione clandestina e alle organizzazioni criminali dedite al suo sfruttamento. Tali contatti sono stati sviluppati, in primo luogo, con alcuni dei paesi che condividono con l'Italia la condizione di "frontiera esterna" terrestre e/o marittima dell'Unione: Germania, Grecia e Spagna. Da questi contatti sono scaturite intese di cooperazione di polizia che prevedono l'avvio di forme concrete di cooperazione rafforzata, che si spingono oltre il quadro della cooperazione gia' esistente e disciplinata dall'acquis di Schengen e dagli sviluppi normativi successivi. Di particolare rilevanza e' l'accordo raggiunto con la Germania, che prevede, tra l'altro, percorsi di formazione congiunta per le forze preposte al controllo delle frontiere dei due paesi, visite "incrociate" alle infrastrutture finalizzate al controllo di frontiera nei due paesi, scambio di informazione e disseminazione delle best practices. L'accordo italo-tedesco presenta particolare interesse, perche' l'esperienza dei due paesi e', in qualche modo, complementare: infatti e' previsto l'invio di osservatori specialisti di polizia dell'immigrazione nelle aree di maggiore interesse (Puglia per l'Italia, confine Ceco e Polacco per la Germania) Le esperienze accumulate dall'Italia in materia di controlli sulle migrazioni clandestine via mare e' prezioso per la Germania, che ha problemi crescenti nel Mare del Nord, mentre le conoscenze consolidate della Germania sul controllo dei confini terrestri verso est possono fornire indicazioni utili per l'Italia. Sono state inoltre conseguite intese con le omologhe autorita' spagnole per un'efficace attivita' di controllo e di sorveglianza delle frontiere. Sono stati cosi' individuati specifici punti di contatto, a livello centrale e periferico, per lo scambio, in tempo reale, di tutte le informazioni attinenti a fenomeni migratori illegali, avviando, contestualmente, un programma congiunto di distacco di funzionari di polizia presso i confini dei due paesi maggiormente interessati da flussi di immigrazione clandestina, al fine di procedere ad una conoscenza reciproca delle procedure eseguite per il controllo ed il pattugliamento delle frontiere. Anche con la Slovenia sono state avviate proficue forme di cooperazione transfrontaliera che contemplano l'avvio, in via sperimentale, di servizi di pattugliamento, con personale di polizia italiano e sloveno, per il controllo di alcuni tratti di frontiera maggiormente permeabili ai tentativi di ingresso clandestino. Le metodologie impiegate per lo svolgimento di detti servizi formeranno oggetto di memorandum d'intesa per definire nel dettaglio le procedure. Era stato convenuto, inoltre, lo scambio di ufficiali di collegamento per agevolare la cooperazione operativa e investigativa con specifico riferimento alla tratta degli esseri umani. Piu' in generale, questi accordi potrebbero rappresentare l'embrione di iniziative piu' ampie, da sviluppare in ambito europeo. In particolare, la riforma dell'istituto della cooperazione rafforzata permettera' concretamente a un'avanguardia di paesi europei di lavorare per creare il nucleo originario di una futura polizia di frontiera comune, nello spirito di un rafforzamento complessivo della costruzione europea e delle sue frontiere esterne. In tale contesto, e' auspicabile un impegno futuro volto al consolidamento delle citate iniziative ed allo sviluppo di rapporti di collaborazione con le Autorita' di Paesi con i quali ancora non e' stata promossa alcun tipo di cooperazione. In particolare, si sottolinea che, a fronte di nuove iniziative gia' intraprese con la Cina, il Pakistan, lo Sri Lanka, il Senegal, il Bangladesh e la Moldavia, ulteriori sforzi dovranno essere profusi per l'adozione di simili congiunte iniziative con i Paesi geograficamente limitrofi, con quelli dell'Unione Europea e con altre regioni piu' remote ma direttamente interessate al fenomeno. Lotta alla tratta degli esseri umani e al traffico dei migranti. E' importante sottolineare un tema di rilevante spessore sia per gli aspetti di tutela della collettivita', sia sotto il profilo della lotta alla criminalita' organizzata, non solo nazionale, connessa al settore delle migrazioni. Si tratta del fenomeno del traffico di migranti e della tratta degli esseri umani, che secondo alcuni studi di settore sarebbe causa principale dell'incremento della criminalita' riferibile agli stranieri, spesso oggetto di sfruttamento da parte delle organizzazioni criminali o comunque di utilizzo e "reclutamento" da parte delle stesse. Al fine di intervenire non solo con la repressione penale del fenomeno criminale, ma sotto il profilo della sua prevenzione, sembra necessario sviluppare ogni iniziativa di studio del fenomeno. La particolare vulnerabilita' dell'Italia alle rotte del traffico illegale di migranti, per evidenti ragioni geografiche, deve far porre attenzione al problema, in relazione al quale sono gia' in corso fonti normative, iniziative e progetti che sono certamente avanzati nel panorama internazionale. Gia' e' stata fatta una scelta politica originale e innovativa, nell'ambito del Testo Unico sull'immigrazione. All'interno di questo corpus e' stata considerata la particolarita' della posizione dello straniero che sia coinvolto in un progetto migratorio illegale. Nella consapevolezza che la lotta contro i trafficanti di persone dovesse essere in primo luogo rivolta all'individuazione dei vari segmenti del fenomeno, in mano ad organizzazioni criminali con ramificazioni, complicita', connivenze oltre i confini nazionali, e' sembrato necessario perseguire una strategia di accertamento a ritroso e quindi porre l'attenzione sulle necessita' di tutelare la vittima nel caso di tratta a fini di sfruttamento, incentivandone la collaborazione con le autorita'.. In tale ottica e' stato configurato l'istituto del permesso di soggiorno a fini di protezione sociale (previsto dall'art. 18 del T.U.). Secondo la norma e' possibile che il Questore conceda un breve permesso di soggiorno (6 mesi rinnovabile fino ad 1 anno) per quegli stranieri che, benche' irregolarmente entrati o presenti nel territorio italiano, si trovino in situazioni di violenza o di grave sfruttamento, tanto che sia concreto il pericolo per la loro incolumita', causato dal tentativo di sottrarsi al condizionamento dell'associazione criminale, oppure connesso alla circostanza di aver rivelato particolari conosciuti delle fenomenologie criminose (collegate al traffico di migranti oppure alla consumazione di gravi delitti) all'autorita' giudiziaria. I possibili destinatari dello strumento sono invero non solo i migranti vittime della tratta (costretti con violenza minaccia od ingannati ad entrare irregolarmente nel territorio per essere sottoposti a gravi forme di sfruttamento quali la prostituzione ed il lavoro forzato), ma anche gli stranieri che sono indotti, a motivo dalla situazione di sottosviluppo e disagio dei Paesi di provenienza e sulle persuasioni delle organizzazioni malavitose, a iniziare un progetto migratorio "oltre le regole", ossia facendo clandestino ingresso nel territorio italiano, per realizzare facili guadagni, con arruolamento nei ranghi inferiori delle bande criminali. In tale situazione il percorso dello strumento si configura come marcatamente "premiante" per la collaborazione giudiziaria offerta, ma arricchito, rispetto al ristretto ambito di permesso a fini di giustizia, di una connotazione sociale, incentrata sulla tutela dei diritti umani fondamentali quali la vita e l'integrita' fisica, rispetto alla minaccia diretta costituita dai gruppi criminali. Come appare evidente il fenomeno e' stato affrontato sotto un duplice aspetto: tutela delle vittime dei reati, ma anche strategia investigativa volta a far emergere il numero oscuro del fenomeno, incentivando la collaborazione da parte delle vittime del traffico e quindi la rilevazione di elementi utili ai fini delle indagini, con l'obiettivo di rendere piu' agevole la scoperta e la repressione del fenomeno. La possibilita' di regolarizzare la posizione di soggiorno diviene cosi', per lo straniero non un premio per la collaborazione, ma un incentivo alla stessa, correlato alla nascita di una fiducia nei confronti delle istituzioni, che si manifestano in grado di proteggere e nel contempo ottenere gli elementi necessari a perseguire in via concreta il crimine. Il sistema normativo vigente prevede che il progetto di protezione sociale sia attuato da istituti iscritti in un apposito registro presso il Dipartimento degli Affari sociali. Contenuti , finalita', modalita' di attuazione dei progetti, finanziati con risorse espressamente destinate a tali finalita' dalla legge, sono verificati tramite la Commissione sulla tratta ex art. 18 istituita presso il Dipartimento delle Pari Opportunita', che dispone altresi' delle risorse che il T.U. espressamente riserva a tale scopo. Il lavoro svolto finora ha portato a discreti risultati anche solo dopo il primo anno di attivazione del sistema (entrato a regime dopo l'emanazione del regolamento di attuazione al T./U. sull'immigrazione). Infatti, al 1 ottobre 2000 i permessi di protezione sociale rilasciati dalle questure erano 580. Iniziativa di importanza sul tema e' rappresentata dalla recente istituzione presso il Dipartimento Pari Opportunita' della Presidenza del Consiglio dei Ministri di" un numero verde" al quale le vittime dello sfruttamento possono rivolgersi e l'individuazione presso gli uffici stranieri delle questure di "referenti "per i procedimenti relativi ai permessi di soggiorno di protezione sociale, aventi l'incarico di assicurare canali privilegiati di contatto. Il rinnovato dibattito sul fenomeno del traffico di persone ha gia' spinto il Governo a rimeditare la normativa penale in vigore, alla luce dei caratteri peculiari del fenomeno. Il 23 marzo 1999 e' stato presentato il disegno di legge governativo (5350/C in discussione alla Camera) che definisce una nuova fattispecie di delitto di traffico di persone, specificando le modalita' della condotta (violenza, minaccia o inganno), l'evento (costrizione o induzione di persone a muoversi da o verso lo Stato o all'interno di esso) e la finalita' specifica ed ulteriore della volonta' lesiva (scopo di riduzione in condizione analoga alla schiavitu', determinando in via specifica come condizione analoga alla schiavitu', lo sfruttamento anche non sessuale della persona), ora unificato con altre iniziative legislative parlamentari. Quanto alle specifiche problematiche in ambito investigativo, si deve inoltre sottolineare come la transnazionalita' delle rotte del traffico, ossia la raccolta o "arruolamento" nei Paesi d'origine delle vittime, il cross-border, la gestione a destinazione e lo smistamento nei diversi mercati di sfruttamento (prostituzione, lavoro forzato, ecc.) sono gli elementi che possono venire alla luce solo attraverso un'attivita' d'indagine attenta e professionale che, prendendo le mosse da un singolo episodio (spesso la vittima che riesce a "rompere" il muro di violenza e sopraffazione sottraendosi alla malavita) risalga i percorsi attraversati dalla vittima nel suo viaggio di migrazione coatta, individuando i personaggi coinvolti. Tale indagine attenta non puo' fare a meno della cooperazione internazionale. E' quindi inevitabile proiettarsi in un'ottica di indispensabilita' di cooperazione giudiziaria, anche alla luce dei risultati che saranno percorribili prima attraverso la firma, poi con la ratifica della Convenzione ONU contro la criminalita' organizzata transnazionale ed in particolare con i Protocolli relativi alla tratta di persone ed al traffico di migranti. Con l'adozione di tali strumenti gli Stati e' stato raggiunto l'importante obiettivo di omogeneizzazione dei fatti delittuosi di carattere organizzato transnazionale, individuando gli opportuni strumenti di cooperazione giudiziaria, di polizia ed anche di collaborazione tra gli Stati al fine di prevenire tale tipo di criminalita' . Ulteriore effetto dello strumento e' rappresentato dal reciproco riconoscimento della normativa in materia di immigrazione attraverso la considerazione del pari disvalore alla condotta di procurare l'illegale ingresso nel territorio nazionale e quello illegale nel territorio di altro Stato parte, elemento che lungi dal riguardare solo l'aspetto tecnico della descrizione delle offese, pone in primo piano la considerazione di rapporti di reciproca equiparata considerazione tra gli Stati. Tali strumenti rappresentano un indubbio risultato e i loro contenuti dovranno indirizzare il dibattito delle iniziative da attuare sul tema, cominciando dagli adeguamenti legislativi. L'esigenza di una analisi scientifica del fenomeno e' indifferibile . Per questo il Ministero della Giustizia ha ideato, e ne sta promuovendo l'attivazione tramite il meccanismo dell'"azione di sistema" specificamente finanziabile attraverso i fondi previsti dal T.U. sull'immigrazione, un progetto - il cui obiettivo finale e' l'instaurazione di un monitoraggio stabile ai fini di raccolta dei dati e delle informazioni sul fenomeno - che ha come scopo, non solo lo studio di esso in ambito giudiziario (con esame degli stessi risultati processuali), ma anche la rilevazione degli ambiti di cooperazione giudiziaria od investigativa, intercorsa con i Paesi di origine delle vittime - e anche degli autori individuati del delitto di traffico. Il progetto mira inoltre ad evidenziare i profili di interesse in relazione al contributo fornito nel corso delle investigazioni dalle organizzazioni non governative che si occupano della tutela degli stranieri. Il monitoraggio dovrebbe riguardare tutti i flussi e tutti i fenomeni di traffico, ovunque individuati in Italia, e oltre alla raccolta di dati, intende raccogliere suggerimenti e proposte dalle autorita' giudiziarie impegnate concretamente nelle investigazioni sul fenomeno, per attuare tutte le iniziative operative, di eventuale modifica normativa, e di promozione o intese a livello bilaterale, europeo ed internazionale, che si renderanno opportune per una maggiore efficacia della risposta dello Stato al fenomeno criminale, non solo sotto l'aspetto della repressione dei delitti, ma anche in relazione all'esigenza di tutelare le vittime e i diritti umani degli stranieri migranti. Questo progetto potra' dare un contributo di innegabile rilievo anche agli studi attualmente in corso in ambito di Unione Europea, favorendo una migliore raccolta di informazioni sul traffico di persone, in relazione a quei Paesi di emigrazione con traiettorie dei flussi in transito o in destinazione finale in Italia. L'ottica e' quella di farsi promotori, in quanto Paese di transito di flussi migratori, di un "processo attivo" di cooperazione generale, con particolare riferimento alla cooperazione in campo giudiziario. Obiettivi: - implementare i Protocolli Onu relativi alla tratta di persone ed al traffico di migranti, non solo predisponendo la ratifica in tempi rapidi della Convenzione e dei relativi strumenti aggiuntivi, ma curando in via diretta le iniziative conseguenti che risultino affidate dalla legge al Ministero della Giustizia. - Instaurare un monitoraggio dei fenomeni di criminalita' riconducibili alla immigrazione latu sensu illegale., con la prospettiva della stabilita' della rilevazione dei dati. - rafforzare il dialogo interistituzionale non solo al fine di confrontare dati ed elementi conoscitivi del fenomeno, ma per attuare sinergie di intenti e perseguire l'obiettivo finale di un'efficace lotta contro tale forma di criminalita'. - Incrementare i rapporti bilaterali in ambito europeo ed internazionale, per agevolare la cooperazione giudiziaria e lo sviluppo di progetti di scambi di best practises. Immigrazione e criminalita' nel sistema penitenziario Dalle statistiche sulla popolazione detenuta in Italia, risulta sempre piu' importante la presenza di immigrati extracomunitari, per lo piu' irregolari. Non sempre la permanenza in carcere e' conseguenza della gravita' del reato: le difficolta' di accesso alle misure alternative hanno il loro peso, molti condannati stranieri "pur essendo in possesso dei requisiti di pena, non si trovano nelle condizioni di seguire un progetto trattamentale esterno in relazione ad oggettive carenze di riferimenti familiari, lavorativi e logistici derivanti nella maggior parte dei casi dalla totale assenza di soluzioni abitative e di adeguate strutture di accoglienza di tipo residenziale". La situazione descritta, di precarieta' sociale, rimane invariata, malgrado sia stato tentato, e in parte ottenuto, un miglioramento dell'accesso alle informazioni relative ai presupposti per la fruibilita' delle misure alternative, alla luce della legge 165/98, cd. Legge Simeone. Non si sottovalutano le istanze di sicurezza sociale espresse dalla comunita', alle quali gia' risponde l'azione di governo e parlamento, secondo le rispettive competenze; ma, per fini di chiarezza, si tiene presente che le problematiche legate alla "certezza della pena" riguardano la delinquenza in generale, anche italiana. La questione del "come" gestire il fenomeno all'interno degli istituti, dove esso si manifesta ed e' probabilmente destinato a crescere, e' forse ancora piu' urgente. La risposta e' stata trovata, molte volte, attraverso "buone prassi" messe in atto ad opera di direttori e staff penitenziari, in situazioni locali particolarmente stimolate. Nel quadro delle iniziative di tipo "trattamentale" si stanno promovendo convenzioni con agenzie accreditate di mediazione linguistico-culturale, per interventi in tutti gli istituti che vedono una massiccia presenza di detenuti extracomunitari. Particolare la situazione degli stranieri detenuti minorenni. La gestione dei minori stranieri, sia nell'ambito dei programmi strutturati, sia nell'ambito della risposta alle urgenze, e' una questione che investe direttamente le competenze di diverse amministrazioni (Ministero della Giustizia, dell'Interno, degli Esteri, della Sanita', degli Affari Sociali, della Pubblica Istruzione, del Lavoro, delle Finanze) nella ricerca e nella predisposizione di interventi da realizzare a breve termine, per contenere gli effetti immediati, e di programmi strutturati per iniziative a medio e lungo termine. L'intervento operativo si realizza invece nelle singole aree territoriali e, in tale direzione, e' soltanto a livello decentrato che si possono trovare soluzioni efficaci, attraverso la definizione di accordi tra i diversi uffici (Ufficio Minori ed Ufficio Stranieri delle questure, degli enti locali e delle aziende sanitarie locali) per realizzare un'offerta di servizi corrispondente alle esigenze. La presa in carico del problema stranieri da parte del territorio risulta una necessita', per garantire anche all'utenza penale minorile straniera la fruizione di un sistema di opportunita' e, quindi, la possibilita' di accedere a tutte le misure e ai benefici previsti per i minori, in custodia cautelate o in esecuzione di pena, e di garantirne la prosecuzione al termine dell'iter penale. Il problema di attivare una rete di servizi riguarda anche la possibilita' di dare piena attuazione ai provvedimenti civili, disposti parallelamente o in prosecuzione ai provvedimenti penali, riducendo, inoltre, il ricorso alla custodia cautelare quale intervento surrogatorio di attivita' di sostegno e di assistenza di natura penale. Dai risultati delle analisi effettuate sulla base dei dati estratti dal sistema informatico dall'Ufficio Centrale per la Giustizia Minorile, per gli anni 1998 e 1999 e per il periodo gennaio/ottobre 2000, risulta purtroppo che l'utenza degli istituti penali per minorenni e' composta in prevalenza da minori di provenienza extracomunitaria. In particolare, l'incidenza di questi ultimi sul totale dei transiti e' risultata maggiore del 50% in tutti i periodi considerati ed e' aumentata nell'anno in corso, risultando pari al 59,4%. Ed inoltre quasi tutti i soggetti stranieri che vengono a contatto con i Servizi della Giustizia minorile sono privi di permesso di soggiorno Gli obiettivi in campo penitenziario: * garantire agli stranieri l'esercizio dei diritti riconosciti ai condannati e detenuti , anche durante la custodia in carcere e comunque nella fase di esecuzione della pena. Di grande rilievo e' il problema dei colloqui difensivi, la necessita' che le barriere linguistiche per i detenuti stranieri possano essere superate con l'utilizzazione delle figure dei mediatori culturali nelle strutture carcerarie, che vengano a coadiuvare anche il difensore facilitando l'esercizio di una difesa tecnica effettiva. * assicurare la possibilita' di accesso alle misure alternative, rafforzando le strutture sociosanitarie di supporto e coinvolgendo ai diversi livelli le organizzazioni che, regolarmente autorizzate ai sensi del T.U. sull'immigrazione ,si occupano di immigrati. Appendice 2 ----> Vedere tabelle da pag. 40 a pag. 42 del S.O. <---- |
| Cap. III) Azioni e interventi sul piano internazionale Il carattere globale del fenomeno migratorio - riflesso anche del processo di integrazione e di liberalizzazione dei mercati - sollecita necessariamente un'ampia ed incisiva cooperazione internazionale ai fini della sua regolamentazione. Le questioni migratorie hanno pertanto assunto e manterranno anche in futuro rilevanza sempre maggiore nel quadro d'insieme della politica estera italiana, specie nei rapporti con i paesi di origine e di transito dei flussi migratori diretti verso il nostro territorio. L'azione del Governo si e' sin qui dispiegata e continuera' a svilupparsi lungo una triplice direttrice. In ambito Unione Europea il coordinamento delle politiche migratorie dovra' essere sempre piu' stretto ed approfondito. Il Trattato di Amsterdam e successivamente il vertice di Tampere hanno ribadito l'esigenza di una politica comune in materia di asilo e di immigrazione nonche' di un efficace collegamento tra politica migratoria e politica estera. Nei rapporti bilaterali, dove piu' frequente e' la contrapposizione tra paesi di origine e paesi di destinazione degli immigrati, occorrera' proseguire nella politica di collaborazione - di cui vanno sottolineati i non pochi risultati positivi conseguiti - inquadrando i rapporti stessi in una prospettiva equilibrata basati su interventi congiunti e su forme efficaci di assistenza diretta e di cooperazione, in particolare con i paesi prospicienti le nostre coste, i quali rappresentano il punto di origine o di transito dei piu' consistenti movimenti migratori verso l'Europa. Sul piano multilaterale le questioni migratorie hanno assunto forte rilevanza, specie in ambito Nazioni Unite, dove con piu' forza e' stata avvertita l'esigenza di una risposta incisiva e globale alla sfida posta dai fenomeni migratori. Occorrera' soprattutto adoperarsi affinche' i protocolli sulla tratta di esseri umani e sul traffico di migranti, annessi alla Convenzione ONU contro il crimine organizzato trans-nazionale ed alla cui finalizzazione il nostro Paese ha fornito un importante contributo, possano trovare piena applicazione. I nostri sforzi dovranno quindi concentrarsi sul perseguimento di tale obiettivo. E' evidente come in materia migratoria l'azione internazionale e quella condotta sul piano interno siano complementari l'una all'altra. L'attuazione di una politica migratoria, tesa a favorire l'integrazione degli immigrati regolari non puo' infatti prescindere da un'attivita' di rigoroso contrasto dei flussi illegali, che a sua volta postula un'articolata e costruttiva cooperazione con i paesi di provenienza degli immigrati. Politiche migratorie nell'ambito dell'Unione Europea Come richiesto dal Consiglio Europeo straordinario di Tampere dell'ottobre 1999, la Commissione ha redatto un quadro di controllo ("scoreboard") delle misure necessarie alla conservazione ed al rafforzamento di uno spazio di liberta', sicurezza e giustizia, cosi' come definito nel Trattato di Amsterdam, nel piano d'azione di Vienna e nelle stesse conclusioni di Tampere. Il documento, che indica le iniziative, i soggetti responsabili delle relative proposte e i tempi di attuazione, e' concepito come uno strumento in continua evoluzione, le cui successive edizioni evidenzieranno i progressi realizzati e gli eventuali ritardi. L'elaborazione di una politica migratoria e dell'asilo comune costituisce, insieme allo spazio di giustizia e alla lotta contro la criminalita', uno dei tre macrosettori in cui l'Unione europea si e' impegnata a intervenire. Da parte italiana si annette particolare importanza all'attuazione rapida ed equilibrata delle misure previste in ciascuna componente dello "scoreboard" . Per quanto concerne il settore migratorio, le direttrici di azione da seguire per realizzare il programma di lavoro elaborato in attuazione delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere consistono nell'adozione di un approccio di partenariato con i Paesi di origine dei flussi migratori, nella garanzia di un equo trattamento degli stranieri legalmente residenti, in una gestione efficace dei flussi migratori e nell'istituzione di un regime europeo di asilo. All'applicazione del principio del partenariato contribuira' l'attuazione di sei piani di azione relativi ad Afghanistan, Albania, Iraq, Marocco, Somalia e Sri Lanka e il possibile avvio dell'elaborazione di ulteriori piani relativi ad un secondo nucleo di Paesi di origine o transito. Da parte italiana gli sforzi andranno rivolti in via prioritaria ai Paesi e alle regioni geograficamente vicini. Nell'ambito delle iniziative previste per assicurare un equo trattamento degli stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio degli Stati membri, un'attenzione particolare meritera' il complesso di misure da adottare, su proposta della Commissione, ai fini dell'istituzione di una politica comune sull'ammissione e sul soggiorno. In relazione a tali obiettivi la Commissione ha recentemente inviato una specifica comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo intesa a stimolare il dibattito in materia. La politica comune in questo ambito sara' articolata in una serie di strumenti distinti, che abbracceranno le condizioni di ingresso e soggiorno a titolo di ricongiungimento familiare, studio, lavoro autonomo o dipendente (l'unica proposta sinora presentata concerne il ricongiungimento familiare, principale canale di ingresso nell'Unione). In tale contesto, da parte italiana appare opportuno sottolineare la necessita' che si tengano in debita considerazione gli sviluppi demografici ed economici degli Stati membri. Alla definizione di una politica comune di ammissione e soggiorno contribuira' inoltre l'adozione di norme e procedure sul rilascio di visti e titoli di soggiorno di lunga durata (e' prossimo all'adozione un progetto di regolamento che determina gli Stati terzi i cui cittadini sono soggetti all'obbligo di visto e un progetto di direttiva per un permesso di soggiorno uniforme). In particolare, si prevede di ravvicinare i diritti che le normative degli Stati membri attribuiscono agli stranieri residenti sul proprio territorio da lungo tempo. L'equo trattamento degli stranieri verra' assicurato anche attraverso un pacchetto di misure contro il razzismo, la xenofobia e le diverse forme di discriminazione, applicabili a tutti coloro che risiedono nel territorio dell'Unione europea. Merita inoltre una specifica menzione il beneficio che gli stranieri residenti nell'Unione Europea potranno trarre dalla Carta dei Diritti Fondamentali (il cui testo e' stato adottato dal Vertice di Biarritz del 14 ottobre scorso), che codifica i diritti attribuiti ai cittadini dell'Unione europea ed estensibili, anche se non integralmente, ai cittadini di Paesi terzi. Sul fronte della migliore gestione dei flussi migratori, che per l'Italia - in quanto Stato membro di frontiera - assume un rilievo particolare, verranno avviate campagne informative sulle reali possibilita' di immigrazione legale e, posto il carattere prioritario del ritorno volontario, verra' agevolata la riammissione di clandestini o irregolari attraverso la conclusione di appositi accordi europei con Paesi terzi (sono stati conferiti alla Commissione i mandati a negoziare accordi di riammissione con Marocco, Pakistan, Russia e Sri Lanka ). Anche al fine di evitare che l'esistenza di normative nazionali eterogenee costituisca un fattore di attrazione dell'immigrazione clandestina, occorrera' inoltre rafforzare la lotta contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento economico degli immigrati con l'armonizzazione delle normative concernenti la definizione dei reati, le relative sanzioni e la responsabilita' dei vettori che trasportano stranieri privi dei documenti necessari all'ammissione negli Stati membri (specifiche proposte sono in via di definizione). Attraverso il rafforzamento della collaborazione con Europol e il suo accresciuto coinvolgimento nelle attivita' che interessano gli Stati membri sara' inoltre possibile potenziare le esperienze e le capacita' di ogni parte coinvolta nella lotta contro il fenomeno. Nel quadro di una politica comunitaria volta a fornire concreta attuazione al principio di solidarieta' tra gli Stati membri, la problematica del controllo alle frontiere esterne costituisce il terreno sul quale i Partners europei sono chiamati a fornire la dimostrazione di una effettiva volonta' di porre in essere strategie integrate in materia di lotta all'immigrazione clandestina. Proprio nell'ottica volta ad attuare una strategia comune, partendo dall'adozione di misure concrete per il controllo dell'immigrazione clandestina e lo sfruttamento che ne deriva, e' l'impegno congiunto di cui si e' fatta promotrice l'Italia con la Francia e la Germania, a Marsiglia, il 28 luglio 2000, in occasione del Consiglio informale Giustizia e Affari Interni, con la messa in opera, partendo da iniziative di tipo bilaterale, di misure operative con la mobilitazione di tutti gli strumenti a disposizione dell'U.E. Di rilievo in tale contesto e' l'impegno dell'EUROPOL che sara' chiamata a svolgere un ruolo determinante nell'attivita' di contrasto all'immigrazione illegale. La necessita' di istituire un regime europeo dell'asilo si basa, oltre che sull'opportunita' di assicurare condizioni di protezione uniforme a coloro che ne hanno bisogno, su un duplice obiettivo: scongiurare movimenti secondari di cittadini di Paesi terzi che richiedono protezione in uno o l'altro Stato membro in funzione delle condizioni piu' o meno gravose previste per ottenerla e assicurare un equilibrio degli sforzi che gli Stati membri compiono per affrontare il fenomeno dell'afflusso di persone in cerca di protezione. A tal fine, i lavori si concentreranno * sulla definizione di norme comuni concernenti la determinazione dello Stato membro responsabile dell'esame di una domanda di asilo (in sostituzione della vigente Convenzione di Dublino), * il rilascio e il ritiro dello status di rifugiato (soprattutto allo scopo di ridurre la durata delle procedure di riconoscimento), * il trattamento da riservare ai richiedenti asilo e a coloro che beneficiano dell'asilo, uno statuto uniforme da accordare a tutti coloro che hanno bisogno di protezione internazionale (protezione temporanea in caso di afflusso massiccio e improvviso di sfollati e protezione sussidiaria). Particolarmente sensibile e di importanza prioritaria appare la rapida elaborazione di norme sulla protezione temporanea e l'attuazione dell'obiettivo di assicurare un equilibrio degli sforzi tra Stati membri. La recente creazione di un Fondo europeo per i rifugiati costituisce un importante ma non esaustivo contributo. Nello sviluppo dei lavori occorrera' prestare attenzione affinche' l'impegno degli Stati membri - come l'Italia - geograficamente esposti all'onda d'urto di sfollati in fuga venga tenuto nella debita considerazione in rapporto a quello cui fanno fronte gli Stati membri che costituiscono la meta principale dei rifugiati. Azioni a livello internazionale per l'istruzione di bambini e giovani immigrati Sulla base dell'esperienza maturata attraverso la cooperazione europea in campo educativo e considerato che l'inserimento scolastico di bambini e giovani immigrati costituisce una delle condizioni fondamentali per l'integrazione sociale e professionale di questi soggetti e delle loro famiglie, e' necessario porre la dovuta attenzione alle problematiche relative a accoglienza, mediazione linguistica e culturale e all'apprendimento della lingua di studio Rispetto a queste tematiche le iniziative internazionali che scaturiranno in termini di politiche dell'immigrazione dovranno tener conto degli orientamenti nazionali nel capitolo sull'integrazione del presente documento. Avvio di una politica comune europea nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione Le tematiche migratorie meritano di essere inquadrate anche nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione che, almeno nella sua prima fase, coinvolgera' oltre 100 milioni di nuovi cittadini. Peraltro, la forte eterogeneita' etnica, politica, economica e religiosa che caratterizza l'Est europeo impone un processo di integrazione graduale e funzionale alle realta' socio-economiche preesistenti secondo modalita' definite di integrazione flessibile. Il processo di allargamento richiedera' ad ogni paese candidato un serio e prolungato sforzo di adeguamento legislativo, strutturale, sociale e culturale , in particolare verso ambiti rispetto ai quali vi e' una particolare sensibilita' nei Paesi dell'Unione, come asilo, immigrazione, libera circolazione, lotta alla criminalita', lotta al traffico di droga e sicurezza dei cittadini. Le questioni migratorie costituiscono una delle materie del capitolo Giustizia e Affari Interni, oggetto di esame e valutazione nell'ambito dei negoziati di adesione con i futuri Stati membri dell'Unione. Oltre all'allineamento delle legislazioni dei Paesi candidati all'"acquis" comunitario, andra' adeguatamente valutata l'effettiva capacita' amministrativa e giudiziaria di applicare appieno le norme che ne fanno parte. Va osservato in particolare che, data l'incertezza sui tempi dell'adesione per i vari candidati, non e' attualmente possibile definire in quale Paese si situera' la frontiera esterna dell'Unione e per quanto tempo. Va tuttavia precisato che l'eventuale adesione non comportera', in linea di principio, l'automatica eliminazione dei controlli alle frontiere interne (Schengen), che scaturira' da una specifica decisione del Consiglio dell'Unione. In tal modo si potranno arginare le potenziali ripercussioni sull'immigrazione clandestina dello spostamento delle frontiere esterne dell'Unione in Paesi con capacita' amministrativa di controllo in via di rafforzamento. Quanto alla potenziale immigrazione legale, va ricordato che da un recente studio condotto da un gruppo di esperti su richiesta della Direzione Generale per l'Occupazione della Commissione Europea non si rileva la prospettiva di spostamenti massicci negli attuali Stati membri dell'Unione di cittadini dei Paesi candidati (sono molto piu' probabili fenomeni di pendolarismo nelle regioni transfrontaliere). Su un piano piu' generale, una politica comune dovra' riservare particolare attenzione anche allo sviluppo di forme di collaborazione con i Paesi terzi sulla base di apposite disposizioni in materia migratoria (equo trattamento dei cittadini regolarmente residenti, contrasto dell'immigrazione clandestina) inserite o da inserire in accordi di ampio respiro, alcuni dei quali rivestono grande interesse per il nostro Paese. Tra questi ultimi vanno segnalati gli accordi di associazione e stabilizzazione in via di negoziato con i Paesi balcanici o gli accordi di associazione conclusi o in via di negoziato con taluni Paesi mediterranei. Nella sua Comunicazione su una politica migratoria europea, presentata al Consiglio Giustizia ed Affari Interni del 30 novembre scorso, la Commissione, traendo spunto da una valutazione dell'impatto dei fenomeni migratori sugli sviluppi economici e demografici, propone di delineare un quadro giuridico comune per l'ammissione degli immigrati basato su principi di trasparenza, razionalita' e flessibilita', onde rispondere rapidamente alle esigenze del mercato del lavoro. La Commissione fa stato del rallentamento della crescita demografica in Europa e del progressivo invecchiamento della popolazione, a fronte di tassi di sviluppo economico crescenti. Cio' determinerebbe un'insufficienza dell'offerta di lavoro in alcuni settori dell'economia e difficolta' di finanziamento dei sistemi previdenziali. Mentre la percezione che l'immigrazione contribuisce alla disoccupazione non e' comprovata dai riscontri analitici, e' necessario effettuare valutazioni piu' articolate in relazione ad aree specifiche e a diversi segmenti della forza lavoro (manodopera piu' o meno qualificata). Inoltre il fenomeno dell'immigrazione temporanea va assumendo crescente importanza, particolarmente in provenienza da Paesi candidati. Tutto cio' richiede un approccio flessibile, che vada oltre il principio della crescita zero per quanto riguarda gli immigrati spinti da motivazioni economiche. Tale fenomeno ha alimentato non poco l'immigrazione illegale e le altre patologie ad essa collegate fra cui il traffico di esseri umani. Cio' ha portato in alcuni Paesi europei al determinarsi di sanatorie, decisioni inevitabili quantunque impopolari. Nella proposta della Commissione, gli Stati membri - d'intesa con i partners sociali, le autonomie locali ed altri soggetti interessati - dovrebbero definire i livelli di manodopera necessaria in relazione alle esigenze dei diversi settori produttivi, anche tenendo conto di fattori quali la tollerabilita' sociale dell'immigrazione o le risorse disponibili per l'accoglienza. Tali indicazioni verrebbero quindi annualmente fornite alla Commissione in un formato concordato per consentirle di rielaborare i dati in un quadro di sintesi generale da presentare al Consiglio. Ogni anno si dovrebbe poi procedere ad una valutazione dei risultati del precedente; gli opportuni aggiustamenti consentirebbero una gestione dei flussi certamente piu' controllata dell'attuale e piu' correlata alle effettive esigenze del sistema economico e alle relative capacita' di assorbimento. Per quanto concerne il permesso di residenza, la Commissione propone di stabilire un collegamento fra la durata del periodo di permanenza ed i diritti acquisiti dal lavoratore nell'intento di privilegiare chi dimostri un'effettiva volonta' e capacita' di integrazione. Al termine di tale processo sarebbe ipotizzabile la concessione di uno status assimilabile a quello di cittadini, fino all'acquisizione della stessa cittadinanza. Una Conferenza, da tenersi nella seconda meta' del 2001 sotto Presidenza belga, potrebbe consentire una riflessione sulla Comunicazione alla luce delle discussioni nell'ambito del Consiglio. Le conclusioni di detta Conferenza dovrebbero essere presentate al Consiglio europeo del dicembre 2001, dedicato fra l'altro ad una approfondita valutazione dei progressi nell'istituzione di uno spazio di "liberta', sicurezza e giustizia", secondo quanto delineato nelle conclusioni del Consiglio Europeo di Tampere. Cooperazione euro-mediterranea Anche nell'ambito del partenariato euro-mediterraneo, avviato dal Processo di Barcellona le questioni legate all'immigrazione hanno assunto una forte valenza, come da ultimo ribadito dai Ministri degli Esteri partecipanti in occasione della Conferenza euromediterranea di Marsiglia del 15-16 novembre 2000. Le due riunioni a livello di Alti funzionari e di esperti (L'Aja, marzo 1999 - Bruxelles, settembre 2000) hanno consentito l'avvio di un dialogo sulle tematiche immigratorie del Mediterraneo. Il problema dell'immigrazione clandestina, in particolare, e' stato affrontato in maniera approfondita nella Conferenza dei Ministri dell'Interno del Mediterraneo occidentale svoltasi a Lisbona nel giugno scorso. Esistono quindi le condizioni per avviare anche in questo campo iniziative di collaborazione multilaterale fra l'Europa ed i Paesi della sponda meridionale, con lo scopo di rafforzare le politiche gia' messe in atto dai Paesi interessati, sia su base nazionale che bilaterale. Sul piano concreto l'Italia, assieme alla Spagna, intende presentare ai partners euromediterranei un'iniziativa comune centrata sugli aspetti connessi al fenomeno dell'immigrazione. Il progetto riguarderebbe inizialmente due Paesi del Maghreb (Tunisia e Marocco) e potrebbe in futuro essere esteso alla Francia ed all'Algeria. L'idea di fondo, e' di ricorrere ai fondi Meda per finanziare programmi nei seguenti settori: * sostegno alla fornitura ai Paesi maghrebini di apparecchiature e mezzi per il pattugliamento delle loro aree costiere; * assistenza ai medesimi Paesi per una migliore organizzazione delle loro strutture adibite alla riammissione dei propri cittadini non in regola; * formazione professionale, sia nei Paesi di provenienza che in quelli di accoglienza, degli iscritti nelle liste delle Autorita' dei Paesi di emigrazione nel quadro dei flussi concordati con i Paesi di destinazione e delle qualificazioni professionali richieste; * interventi per creare occupazione nelle aree a piu' alta propensione emigratoria dei Paesi maghrebini, favorendo soprattutto l'inserimento dei giovani e la micro-imprenditorialita'; * incoraggiare la c.d. "immigrazione di ritorno", sostenendo con incentivi finanziari e partecipazione al capitale di rischio le iniziative imprenditoriali degli emigrati che rientrano nei Paesi di provenienza. Attivita' in ambito multilaterale Nei fori internazionali multilaterali l'impegno italiano in materia migratoria ed in particolare nella lotta all'immigrazione clandestina e di tratta degli esseri umani s'inquadra nel solco di una tradizione di sostegno a tutte le iniziative orientate ad assicurare il rispetto della dignita' umana. L'azione di contrasto verso questi fenomeni rappresenta quindi una priorita' per il Governo italiano, nella piena convinzione che soltanto attraverso una piu' stretta e coordinata cooperazione internazionale in campo giudiziario e fra le Forze di Polizia sara' possibile fornire adeguati strumenti per combattere e stroncare le organizzazioni criminali che gestiscono tali traffici. L'impegno italiano viene portato avanti in sede multilaterale mediante la promozione e la co-sponsorizzazione di tutte le Risoluzioni delle Nazioni Unite contro il traffico di clandestini con particolare attenzione ai problemi dei gruppi piu' vulnerabili quali le donne ed i minori. di sostegno a Programmi Europei (?) La Convenzione Mondiale contro la Criminalita' organizzata Transnazionale, aperta alla firma di tutti i paesi membri delle Nazioni Unite, in occasione della Conferenza ad Alto Livello di Palermo e gli annessi Protocolli per la prevenzione, la repressione e la punizione del traffico di migranti, e della tratta di esseri umani, in particolare donne e minori, consentiranno di promuovere e facilitare la cooperazione tra gli Stati in questa materia, favorendo efficaci politiche di informazione nei paesi d'origine per una sempre maggiore tutela delle vittime del traffico illegale. Affinche' la Convenzione possa avere concreta ed efficace applicazione tra tutti i Paesi, l'Italia che ha svolto un ruolo di impulso per la sua messa a punto, intende condurre una decisa azione di sensibilizzazione sul piano internazionale per una rapida entrata in vigore. Dall'Italia viene anche sviluppato un rilevante sforzo per accrescere nella regione Adriatica e nel quadro dell'Iniziativa Centro-Europea - INCE - una struttura di contrasto alle organizzazioni criminali che alimentano, fra l'altro, fenomeni di immigrazione clandestina e di prostituzione che coinvolgono, a livello multilaterale, altri Paesi dell'Europa Centrale e Meridionale. Significative a tale riguardo sono le ipotesi di lavoro scaturite nell'ambito della c.d. Iniziativa Adriatica che, partendo dall'importante Conferenza di Ancona nella quale e' stata sancita la realizzazione di una politica di cooperazione a tutto campo con i Paesi della sponda orientale e nel cui alveo ha acquistato particolare importanza il tema della sicurezza, preludono alla realizzazione entro breve di dispositivi atti a realizzare, nel quadro della lotta alla immigrazione clandestina, e alla tratta di esseri umani, forme di controllo alle frontiere mediante il concreto coinvolgimento dei Paesi dell'area balcanica nell'intento di rafforzare ai confini di questi Stati il diaframma ai flussi migratori provenienti dalle piu' lontane aree di origine degli immigrati. La lotta all'immigrazione irregolare ed ai trafficanti di esseri umani ricevera' un ulteriore impulso anche alla luce degli impegni assunti dalla Grecia e dall'Albania nell'ambito dell'iniziativa trilaterale, di cui l'Italia e' capofila. Tale collaborazione permettera' di realizzare il distacco reciproco di Ufficiali di collegamento presso gli Uffici Interpol, l'individuazione di punti di contatto, l'intensificazione dello scambio di informazioni. La Conferenza Regionale Europea contro il Razzismo - svoltasi a Strasburgo lo scorso ottobre nel quadro della Presidenza italiana del Consiglio d'Europa e che rappresenta il contributo europeo all'analoga Conferenza Mondiale che avra' luogo a Durban nel 2001 - riassume l'impegno dei Paesi europei a lottare contro ogni forma di nazionalismo xenofobo o etnico ed a privilegiare i possibili meccanismi di integrazione, nel riconoscimento e nel rispetto dei diritti di tutti i gruppi etnico-culturali.. Tali principi - contenuti nel documento di "Conclusioni Generali", trasmesso al Comitato Preparatorio ONU della Conferenza Mondiale e nella "Dichiarazione Politica" - nonche' gli altri emersi dalla Conferenza Europea, costituiranno elementi di riflessione e di azione futura per il nostro Paese, in vista di una partecipazione che intendiamo attiva alla Conferenza Mondiale in Sud Africa ed all'attuazione dei principi che in quella sede saranno adottati. Lungo la stessa linea, l'Italia ha gia' avviato con convinzione e spirito propositivo la propria partecipazione ai lavori preparatori della Sessione Speciale Assemblea Generale delle Nazioni Unite - UNGASS 2001 - che, nell'autunno del prossimo anno, dovra' solennizzare i dieci anni della Convenzione ONU sui Diritti del Bambino e mettere a fuoco, fra l'altro, i meccanismi e le strategie piu' adeguate per combattere sul piano internazionale ogni forma illecita di traffico e di sfruttamento dei bambini. Iniziative bilaterali Nelle relazioni con i Paesi di emigrazione l'Italia porta avanti una strategia di "approccio globale" per cio' che attiene alle diverse tematiche che caratterizzano tali rapporti. Le iniziative finalizzate al contrasto dell'immigrazione illegale ed alla regolamentazione dei flussi di ingresso vengono pertanto poste in stretta correlazione con altre intese ed impegni di reciproco interesse sia nel settore socio-migratorio che sul piu' vasto fronte della cooperazione economica bilaterale ed in particolare della cooperazione allo sviluppo. Il dialogo con i Paesi di provenienza degli immigrati e' ovviamente favorito dalla possibilita' - esplicitamente prevista dalla normativa vigente - di riservare nell'ambito della programmazione dei flussi quote in favore dei lavoratori originari di Stati con i quali sono stati sottoscritti accordi per la riammissione di quanti si trovano in posizione irregolare nel nostro territorio. L'intensa azione negoziale portata avanti in questi anni ha consentito di realizzare un ampio reticolo di accordi riammissione con la quasi totalita' dei Paesi dell'Est europeo e balcanici. Per cio' che concerne l'area mediterranea, dopo il perfezionamento delle intese con Algeria, Tunisia e Marocco, dovranno rapidamente essere condotti a conclusione i negoziati in materia con l'Egitto nonche' con Malta e Cipro, paesi questi ultimi divenuti snodi di transito di clandestini che approdano sulle nostre coste. Il carattere globale del fenomeno migratorio accresce il nostro interesse a pervenire a nuove intese con Paesi di altre aree. L'ormai imminente firma di accordi di riammissione con Pakistan, Sri Lanka e Filippine favorira' l'allargamento della cooperazione socio-migratoria con tali paesi, in particolare in materia di sicurezza sociale. L'opposizione di principio delle Autorita' cinesi ad intese formali sulla riammissione rende necessario un'intensificazione dei nostri sforzi per concordare modalita' e procedure idonee, quanto meno sul piano concreto, alla regolamentazione dei flussi ed alla lotta alle organizzazioni che gestiscono i traffici di clandestini cinesi. Per quanto attiene all'Africa Sub-sahariana l'accordo di riammissione firmato con la Nigeria, il primo ad essere firmato con un Paese di quell'area e che prevede tra l'altro la realizzazione da parte italiana di programmi di assistenza tecnica e di formazione nonche' interventi di protezione e reinserimento sociale per le vittime di traffici di esseri umani, potra' costituire certamente un modello per il perfezionamento di analoghe intese con altri Paesi africani, toccati da fenomeni di traffici di esseri umani. Va sottolineato il particolare valore di tale accordo che conferma l'attenzione verso il rafforzamento della cooperazione con i Paesi di origine dei flussi non soltanto sul versante "repressivo" ma anche su quello socio-umanitario. Accordi di riammissione entrati in vigore, firmati e da stipulare (Ministero degli Affari Esteri) ----> Vedere tabella a pag. 50 del S.O. <---- Il bilancio di questo primo periodo di applicazione della nuova legge sull'immigrazione rafforza il convincimento che efficaci risultati in materia di regolamentazione dei flussi possono essere conseguiti unicamente attraverso uno stretto e costante dialogo con i Paesi di provenienza degli immigrati che da un canto consentano di contrastare efficacemente l'immigrazione illegale e dall'altra possano favorire percorsi regolari di ingresso e soggiorno degli stranieri, ed un ampliamento delle possibilita' di accesso al mercato del lavoro nazionale. Va del resto registrata una crescente consapevolezza da parte delle Autorita' di molti Paesi di immigrazione di come flussi incontrollati siano incompatibili con obiettivi di accessi programmati e di reale integrazione degli immigrati, con la progressione dei loro diritti e finiscano in ultima analisi per nuocere - alimentando fenomeni di razzismo - alle collettivita' straniere regolarmente soggiornanti. In altri termini ad un serio ed effettivo sforzo dei Paesi di emigrazione per cio' che attiene al controllo dei flussi ed alla riammissione dei clandestini dovranno corrispondere analoghi impegni da parte nostra in campo economico e di sostegno allo sviluppo nonche' accordi di sicurezza sociale ed intese nel campo del lavoro e della collocazione della mano d'opera. Tali accordi, che dovrebbero coinvolgere anche le imprese italiane nei diversi settori produttivi, potrebbero imperniarsi su attivita' di selezione di risorse umane, di formazione professionale, di elaborazione di dati concernenti le esigenze del mercato del lavoro italiano, con particolare riguardo ai trend della domanda di manodopera straniera suddivisa per regioni o distretti industriali. Alla definizione degli accordi potrebbero essere chiamate a partecipare anche Organizzazioni internazionali specializzate quali l'OIM e l'OIL. Il soddisfacente livello di collaborazione con le Autorita' tunisine \per la gestione dei flussi migratori, dopo le difficolta' e le tensioni registratesi in passato a causa dei continui sbarchi sulle nostre coste di clandestini provenienti dalla Tunisia, e che ha prodotto significativi risultati anche per quanto attiene alla selezione di lavoratori ai fini del loro inserimento in Italia attraverso l'anagrafe informatizzata, deve essere considerato come un modello di cooperazione integrata in campo socio-migratorio che, laddove andrebbe riprodotta anche in altri contesti. Essa infatti, coinvolgendo fortemente le Autorita' locali, le responsabilizza ad adoperarsi per una selezione efficace dei propri lavoratori e, in parallelo, per un potenziamento dei controlli di frontiera. L'altro modello a cui guardare puo' essere senz'altro quello dell'Albania dove tale collaborazione si e' tuttavia realizzata attraverso l'intervento di un organismo internazionale cui e' stata affidato il compito di selezionare la mano d'opera. Cooperazione allo sviluppo e flussi migratori Le priorita' della politica di Cooperazione allo sviluppo, fissate annualmente con la presentazione della Relazione Previsionale e Programmatica, individuano obiettivi di tipo settoriale, quali la lotta alla poverta', lo sviluppo della piccola e media imprenditoria, lo sviluppo sostenibile e geografico, come lo sviluppo dei Paesi della regione dei Balcani e del Bacino del Mediterraneo. L'azione della Cooperazione italiana, orientando la propria attivita' allo stimolo verso lo sviluppo economico e sociale dei paesi beneficiari, contribuisce a migliorare le condizioni di vita delle popolazioni e le sue attivita' sono, pertanto, idonee a produrre nel tempo una riduzione della pressione migratoria. Rimuovere le cause della poverta' sollecitando le potenzialita' e le capacita' produttive endogene del paese significa infatti fornire nuove possibilita' di lavoro tali da disincentivare - anche se con processi di medio/lungo periodo - le popolazioni dall'abbandonare le loro regioni per cercare altrove concrete possibilita' lavorative. La poverta' estrema, la cui riduzione del 50% entro il 2015 rappresenta il primo degli obiettivi che si e' posta la comunita' internazionale dei donatori in sede OCSE - DAC e che e' ovviamente perseguita prioritariamente anche dall'Italia, presenta infatti un evidente nesso con i fenomeni migratori. Particolare rilievo assumono i programmi di cooperazione allo sviluppo attuati nel corso degli ultimi anni nelle aree prioritarie per l'Italia sotto il profilo migratorio - Balcani e Paesi del Maghreb - in particolare nei settori della formazione professionale, dell'agevolazione del lavoro autonomo, della promozione dello sviluppo locale e lo sviluppo di infrastrutture sociali. Nel settore della piccola e media imprenditorialita' numerosi sono stati poi i progetti della Cooperazione italiana attraverso il finanziamento di linee di credito in Tunisia, in particolare nei settori dell'industria, dell'agricoltura e della pesca , in Algeria, per far fronte all'esigenza di fornire un concreto sostegno in termini di attrezzature alla PMI, che in questo paese conta migliaia di ragioni sociali quasi interamente private ma non gode di particolari benefici ed agevolazioni da parte dello Stato ed in Marocco, nel settore del commercio, dell'artigianato, delle banche e del turismo e a favore della costituzione di una unita' di assistenza tecnica all'interno dell'amministrazione marocchina competente in materia di sviluppo industriale. La cornice entro la quale si proietta l'attivita' della Cooperazione italiana nei Paesi del Nordafrica e' altresi' rappresentata dagli obiettivi di modernizzare l'agricoltura e potenziare l'industria sviluppando in particolare le potenzialita' offerte in quel Paese in quei settori sui quali conviene concentrare gli sforzi per raggiungere un incremento dello sviluppo socioeconomico e, dunque, per conseguenza una riduzione dei flussi migratori Nell'area dei Balcani a partire dall'anno 2000 sono state avviate le attivita' previste nel quadro del "Rapid Response for Reconstruction and Development" in Kosovo.. Forte attenzione e' rivolta, e lo sara' anche per il futuro, al settore della formazione professionale, proseguendo negli impegni gia' assunti in questo settore.. Importante in questo ambito e' inoltre il coinvolgimento delle Regioni ed Enti locali impegnati in progetti di cooperazione decentrata (programma di sviluppo umano a livello locale da attuarsi fra il Governatorato di Gafsa e le Regioni italiane o europee e fra le Delegazioni del Governatorato e le citta' e le provincie italiane ed europee interessate) La Tunisia rappresenta certamente uno dei principali beneficiari di tali iniziative orientate alla formazione professionale giovanile attraverso corsi teorici e pratici anche in vista del loro inserimento presso aziende italiane e tunisine, mentre in Albania sono gia' avviate le attivita' del progetto di formazione tecnico-professionale per i giovani di Tirana e quelle attinenti il programma di sviluppo della formazione professionale a Scutari Il Marocco e' un altro dei Paesi ai quali in questo momento la Cooperazione italiana guarda in termini di stretto raccordo tra le politiche migratorie e gli interventi a sostegno dell'economia di alcune regioni e di formazione professionale. L'intervento della Cooperazione allo Sviluppo si avvarra' sempre piu' di quegli Organismi quali ad esempio l'OIL l'OIM che hanno maturato significative esperienze in questo settore. Gia' ora sono in corso alcune iniziative che riguardano direttamente il fenomeno migratorio come quella per la valorizzazione delle dinamiche migratorie attuali e future per lo sviluppo nazionale dei paesi del Maghreb. Il fine che ci si prefigge rafforzando le sinergie con gli organismi specializzati e' sempre orientata al potenziamento delle capacita' di alcuni Paesi come Algeria, Marocco e Tunisia per ottimizzare il potenziale di sviluppo economico e sociale interno connesso alla gestione delle dinamiche migratorie nella regione del Mediterraneo. L'attivita' di cooperazione proseguira' in questa azione di identificazione delle aree a piu' forte pressione migratoria verso il nostro Paese, e particolarmente delle aree rurali caratterizzate da forti spinte migratorie, per sostenere la capacita' potenziale di sviluppo di joint-ventures con imprese italiane, all'impatto di eventuali schemi di micro-credito. In Egitto, paese cui la Cooperazione italiana guarda con sensibile attenzione, sono in fase di realizzazione due iniziative ("Sistema integrato per la gestione delle informazioni sull'emigrazione", e il "Programma di informazione sull'emigrazione) proprio con l'intento esplicito di agire sulle dinamiche del fenomeno migratorio anche attraverso attivita' di informazione. Al fine di rendere piu' efficace l'azione di cooperazione mirante alla riduzione della pressione migratoria la Cooperazione italiana si orienta altresi' verso la realizzazione di progetti di ricerca che hanno lo scopo di verificare le diverse cause che possono spingere all'emigrazione, nonche' valutare quali siano le ricadute dell'emigrazione nei contesti di origine e quali siano i processi di inserimento sperimentati dall'immigrato in Italia. Altro settore di prioritaria importanza verso il quale gia' da tempo sono concentrati gli sforzi della Cooperazione italiana anche con lo scopo precipuo di veder ridotta la pressione migratoria e' quello dell'assistenza ai profughi ed ai rifugiati provenienti dalla zone interessate da conflitti, naturalmente in stretto raccordo che gli organismi internazionali, in particolare l'UNHCR. L'area balcanica, in particolare la regione del Kosovo, continuera' ad essere una delle zone di destinazione di tali interventi, ma anche quelle regioni dell'Africa interessate in tempi recenti da conflitti bellici che hanno inciso pesantemente nel tessuto socio-economico dei Paesi coinvolti. Attenzione in tali contesti viene anche riservata alla operazioni di rimpatrio che rappresentano il primo passo per la ricostituzione di tali contesti.. Anche i programmi di reinserimento degli emigrati al momento del loro ritorno nel paese di origine saranno oggetto di finanziamenti da parte della nostra Cooperazione anche sulla scia di quanto gia' in essere per esempio nel caso del Programma di formazione e microcrediti per gli emigrati di ritorno in Egitto, progetto di prossima approvazione e del Programma di reinserimento sociale delle persone che rientrano in Nigeria. Tendenze nelle politiche migratorie di altri paesi. L'evoluzione in atto nel mercato del lavoro, in relazione ai trend demografici ed alla favorevole fase congiunturale attraversata da alcuni settori produttivi, influisce oggi sull'elaborazione e sull'attuazione delle politiche migratorie di molti paesi occidentali. Posizioni di blocco dei nuovi ingressi cedono cosi' progressivamente il passo ad una sempre piu' diffusa consapevolezza che i flussi migratori, purche' adeguatamente governati attraverso l'elaborazione di una politica di "gestione", costituiscono soprattutto una risorsa. Il rapporto tra la crescita economica ed una politica di gestione dei flussi migratori e' stato d'altronde gia' sperimentato a partire dal secolo scorso, come dimostra la storia economica e sociale di paesi "nuovi" come gli Stati Uniti, il Canada, l'Australia e alcuni paesi dell'America Latina. La tendenza attuale si differenzia pero' dalla tradizionale politica atta ad attrarre manodopera a basso costo per la crescita di settori a basso livello di tecnologia. La struttura e le esigenze del sistema produttivo di molti paesi occidentali richiedono infatti di poter disporre di manodopera qualificata, soprattutto da destinare a settori ad alta tecnologia, difficilmente reperibile sui mercati del lavoro nazionali. La carenza di manodopera qualificata, problema che in prospettiva sara' acuito dalle attuali tendenze demografiche, e rispetto al quale i sistemi formativi nazionali stentano a fornire adeguate risorse, e' insomma alla base della politica di cauta apertura adottata da molti governi in materia migratoria. Emblematico, a questo proposito, e' il caso del Regno Unito. Rispetto alla sostanziale chiusura delle frontiere (con l'eccezione dei cittadini UE e dei rifugiati), disposta nel 1971, il governo britannico si e' recentemente mostrato incline ad adottare una politica dell'immigrazione "orientata al mercato", sulla scorta delle misure gia' approvate in materia di attivita' economiche intraprese da cittadini stranieri e permessi di lavoro a favore di studenti provenienti dall'estero. In particolare, e' all'esame la possibilita' di limitare le restrizioni in materia di assunzioni di cittadini stranieri attualmente imposte ai datori di lavoro. Anche in Germania e' in corso un intenso dibattito sull'immigrazione e sulla possibilita' di introdurre per la prima volta in quel paese un vero e proprio strumento normativo che affronti la materia nella sua globalita'. Il governo ha gia' deciso di attuare una contenuta apertura, in particolare concedendo 20 mila nuovi permessi di soggiorno ad operatori qualificati del settore informatico. Di dimensioni molto maggiori le aperture disposte da paesi caratterizzati storicamente dai maggiori flussi immigratori. La crescente domanda di molti settori produttivi statunitensi di manodopera qualificata ha spinto il governo di Washington a disporre un incremento delle quote annuali di immigrazione. Nel maggio scorso e' stato disposto un aumento di 200 mila unita' della quota di ingressi per lavoratori qualificati nell'industria ad alta tecnologia, con un incremento superiore all'85%. L'Amministrazione americana ha cosi' confermato di vedere nell'accesso al mercato del lavoro internazionale un fattore essenziale per il mantenimento della competitivita' del sistema produttivo statunitense a livello mondiale. La percezione che gli Stati Uniti possano aver alleviato la loro carenza di manodopera qualificata attraverso una politica di gestione dei flussi migratori ha spinto altri Paesi ad intraprendere la stessa strada, tanto da generare una sorta di concorrenza nell'attrarre i lavoratori stranieri qualificati, offrendo loro sempre migliori opportunita' formative e professionali. Il Canada ha ad esempio deciso di liberalizzare l'accesso di lavoratori stranieri dei settori ad alta tecnologia, mentre l'Australia ha varato un nuovo sistema di visti temporanei destinati allo stesso tipo di immigrati. La tendenza a favorire l'immigrazione di lavoratori qualificati, tendenza gia' in atto anche in Italia, e che nel nostro paese dovra' essere coerentemente sostenuta parallelamente alla modernizzazione e all'evoluzione tecnologica di molti settori produttivi, e' d'altro canto di notevole interesse anche per i paesi di origine dei flussi migratori. La connessione tra il fenomeno migratorio e lo sviluppo economico e sociale di questi ultimi paesi e' sempre piu' all'attenzione dei governi dei PVS, delle agenzie per la cooperazione allo sviluppo, degli organismi internazionali che si occupano di migrazioni. Le "migrazioni di ritorno", adeguatamente favorite da specifici programmi di cooperazione (gia' avviati, in particolare, per alcuni paesi dell'area balcanica e dell'Africa sub-sahariana) e sostenute da una legislazione adeguata, possono costituire lo strumento attraverso il quale le conoscenze tecniche, la formazione professionale ed anche le risorse finanziarie acquisite dal lavoratori provenienti dai PVS nella loro permanenza nei paesi piu' sviluppati possono essere messe a disposizione dello sviluppo economico e sociale dei paesi d'origine. |
| Cap. IV) Politiche di integrazione Lo stato di realizzazione del modello di integrazione adottato e gli obiettivi prioritari per il futuro. Si ritiene utile seguire il modello di integrazione ragionevole, proposto nel rapporto 1999 dalla Commissione per le politiche di integrazione degli immigrati. Secondo questo modello i principali obiettivi da perseguire sono la tutela dell' "integrita' della persona" e la costruzione di un' "interazione a basso conflitto" tra immigrati e cittadini, tra nazionali e nuove minoranze. Le politiche di integrazione devono essere dirette, da una parte, ad assicurare agli stranieri presenti nel nostro paese basi di partenza nell'accesso a beni e servizi e, piu' in generale, condizioni di vita decorose. Un'interazione a basso conflitto implica che le politiche di integrazione si rivolgono anche e forse soprattutto ai cittadini italiani e non solo agli stranieri che vivono e lavorano in Italia. All'interno delle misure destinate a garantire l'integrita' della persona, fondamentale importanza rivestiranno anche nei prossimi anni quelle dirette a "premiare la legalita'" di chi, facendo uso di strumenti ormai finalmente operanti a pieno regime quali l'ingresso per lavoro nell'ambito dei flussi, l'ingresso con sponsorizzazione e i ricongiungimenti familiari, e' entrato regolarmente nel nostro paese. Nella direzione di premiare la legalita' e la residenza regolare di lungo periodo, alcune importanti realizzazioni hanno avuto luogo nel corso del 2000: il rilascio delle prime carte di soggiorno e l'attuazione dell'istituto dello sponsor per ricerca di lavoro. Percio' sembra necessario creare le condizioni che permettano di mantenere la stabilita' della permanenza legale, evitando automatismi nell'applicazione della legge che possano produrre "ricadute" nell'illegalita'. A questo scopo, gli strumenti da privilegiare sembrano essere il monitoraggio costante sul funzionamento delle misure che regolano il soggiorno, che ne rilevi i punti di criticita', e l'adozione di misure dirette a realizzare una maggiore semplificazione amministrativa delle procedure. Maggiore impulso dovra' essere dato alle misure dirette ad assicurare agli stranieri regolari il pieno esercizio dei diritti loro riconosciuti. Un problema di mancato esercizio dei diritti si rileva tuttora sia nel campo della salute, che in quello della scuola. Per quanto riguarda il primo settore, dati a livello locale fanno presumere che circa il 30% dei regolari, aventi per legge diritto all'assistenza sanitaria a condizione di parita' con i cittadini italiani, non si e' mai iscritto al Servizio Sanitario Nazionale, condizione preliminare per l'accesso all'assistenza. Per quanto riguarda l'istruzione, il numero di alunni stranieri che frequentano le nostre scuole corrisponde a poco piu' della meta' del numero di minori stranieri che risultano soggiornare in Italia. I dati relativi alla frequenza scolastica prendono in considerazione ovviamente solo i minori in eta' scolare, dai tre anni in su. Tuttavia, anche in considerazione del fatto che a scuola possono andare anche i minori irregolari, mentre i dati sulla presenza riguardano solo i regolari, la discrepanza tra soggiornanti e frequentanti appare un aspetto preoccupante. In entrambi i contesti sara' necessario adottare misure che consentano di ridurre progressivamente, e poi di eliminare, il divario tra quanti hanno diritto all'assistenza sanitaria e all'istruzione e quanti effettivamente ne usufruiscono. Carattere di priorita' dovra' essere riconosciuto all'obiettivo di eliminare o quantomeno ridurre le barriere, tanto di tipo prettamente linguistico o, piu' in generale, culturale, quanto di tipo organizzativo, che ostacolano la fruibilita' dei servizi da parte degli immigrati. L'esistenza di ostacoli che impediscono l'esercizio del diritto di accesso ai servizi e' particolarmente evidente nel settore dei servizi sanitari e sociali. Gli ostacoli di tipo culturale in senso ampio comprendono non solo la lingua, ma sia le difficolta' legate ad una non buona comprensione da parte degli stranieri del funzionamento dei servizi, sia ad una concezione diversa della malattia o del bisogno, ad aspettative diverse rispetto alla cura, alla assistenza, al rapporto tra operatore e utente. In questo ambito la priorita' deve essere data alla formazione specifica degli operatori posti a contatto con l'utenza immigrata e alla diffusione del ricorso ai mediatori culturali. La figura del mediatore culturale e' stata introdotta per la prima volta dal Testo unico sull'immigrazione, come figura "ponte" tra gli immigrati, portatori di una diversa cultura di origine e di specifiche esigenze, e il contesto dei servizi e delle istituzioni italiane. Sembra tuttavia necessaria una piu' precisa determinazione del ruolo e dell'ambito di intervento dei mediatori culturali, cosi' come l'uniformazione secondo standard comuni del loro percorso formativo, oggi completamente delegato ai differenti orientamenti dei singoli enti che li formano e li utilizzano. Altre barriere sono di tipo organizzativo, risolvibili con una maggiore flessibilita' dei servizi e degli orari, che consenta di venire incontro ad esigenze proprie dell'utenza immigrata (ma non solo), e con misure dirette a semplificare e chiarire procedure burocratiche spesso oscure (anche ai nazionali). Un ulteriore sforzo dovra' essere diretto a diffondere maggiormente, tra gli stranieri, ma anche tra gli operatori che si trovano a contatto con l'utenza immigrata, l'informazione sui diritti e sulla legge. I problemi di accesso ai servizi sono spesso determinati sia da carenze di informazione e di consapevolezza dei propri diritti da parte degli utenti, sia di scarsa informazione sui propri obblighi da parte degli erogatori. In prospettiva le politiche sociali dirette agli immigrati dovrebbero essere inserite nelle politiche sociali generali. Sembra opportuno prendere le mosse da normative recenti quali la disciplina dell'assegno di maternita' e del reddito minimo di inserimento, che comprendono tra i potenziali beneficiari, a condizioni di parita' con gli italiani, gli immigrati regolarmente residenti, per riflettere su una possibile riforma del sistema degli ammortizzatori sociali che, partendo dalla considerazione degli immigrati quali componenti ormai strutturali della societa', li inserisca tra i beneficiari di misure generali di sostegno socio-economico. E' d'altronde lo stesso T.U. sull'immigrazione a stabilire il principio dell'equiparazione ai cittadini italiani degli stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno per quanto riguarda la "fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale". Si segnalano inoltre alcune difficolta' di fondo sia strutturali che politiche che e' necessario impegnarsi a rimuovere nel prossimo periodo: - Il ritardo nell'emanazione delle leggi regionali di adeguamento al testo unico rischia di ostacolare la piena operativita' della normativa a livello locale. Prima dell'emanazione della legge 40/98 la produzione legislativa regionale in materia di immigrazione ha avuto sotto molti aspetti un carattere innovativo, prevedendo istituti giuridici e strategie operative che in qualche caso sono stati recepiti dalla stessa legge nazionale. Adesso, tuttavia, dopo il completamento del percorso che ha condotto alla piena attuazione del testo unico e del regolamento di attuazione, e' necessario uno sforzo di adeguamento omogeneo delle leggi regionali per evitare che la legge venga applicata in maniera piu' o meno completa a seconda delle condizioni locali di adeguamento. - La mancanza di un centro di impulso e coordinamento politico unitario a livello locale, rappresenta un altro problema di fondo che dovrebbe essere affrontato compiutamente. Infatti a livello locale spesso la delega per l'immigrazione viene affidata ad un assessorato prioritariamente deputato ad altro, che, nella maggior parte dei casi, e' quello per l'assistenza sociale quando non quello per la sicurezza. Lavoro Gli immigrati rappresentano ormai una componente strutturale del mercato del lavoro italiano, costituendo circa il 3% della forza lavoro. Si stima che nel corso del 2000 uno ogni dieci nuovi assunti sia stato un lavoratore immigrato. Un elemento di forte criticita' e' rappresentato dall'ampio settore del lavoro nero. Secondo rilevazioni dell'INPS e del Ministero del Lavoro una quota che oscilla tra un terzo e un quarto degli immigrati titolari di permesso di soggiorno per motivi di lavoro non e' in regola con i contributi. Le misure dirette a favorire l'emersione del lavoro sommerso rappresentano quindi senza dubbio una priorita', infatti un forte settore informale, oltre a sottrarre risorse allo Stato e agli enti previdenziali, agisce da potente fattore di attrazione dell'immigrazione irregolare verso l'Italia. Le misure da adottare per combattere il lavoro irregolare degli stranieri non sono diverse da quelle destinate a ridurre il lavoro irregolare svolto dagli italiani: si tratta di aumentare i controlli, rendere piu' gravi le sanzioni e meno onerosa la contribuzione per il lavoro regolare. Sarebbe anche opportuno avviare un monitoraggio che consenta di valutare se e in che misura il lavoro irregolare degli stranieri si stia "sganciando" dalla irregolarita' del soggiorno, tenuto comunque conto del fatto che i lavoratori immigrati sono in condizioni di maggiore ricattabilita' e vulnerabilita' rispetto agli italiani quanto alla scelta del tipo di lavoro e alla possibilita' di optare per un rapporto regolare. Si possono prevedere anche alcune misure specifiche: e' necessario seguire i percorsi lavorativi di chi ha fatto ingresso in Italia con sponsorizzazione o per ricongiungimento familiare, per non alimentare il lavoro nero con immigrati regolari. In una prospettiva piu' generale, un monitoraggio di questo tipo si rivelerebbe strumento utile anche per le valutazioni relative ai flussi di ingresso per lavoro. Sembra inoltre opportuno favorire il ricorso degli immigrati ai contratti di formazione lavoro (attualmente utilizzati solo nel 5% degli avviamenti al lavoro) e di apprendistato, che riducono i costi per le imprese e costituiscono ottime opportunita' per gli stranieri. Un settore cui sara' necessario dedicare maggior attenzione e' quello del lavoro autonomo, considerando che i permessi per questo tipo di lavoro sono passati dal 4,1% del 1998 al 5,4% del 1999. Il lavoro autonomo degli immigrati costituisce quindi un settore in crescita che richiedera', da una parte, maggiori controlli finalizzati a individuare e reprimere eventuali situazioni di sfruttamento o scarsa tutela dei dipendenti, dall'altra, l'elaborazione una strategia di supporto all'imprenditorialita' immigrata. Pur essendo spesso dotati di un buon livello di istruzione, gli immigrati sono nella maggior parte dei casi collocati nel mercato del lavoro italiano ai piu' bassi livelli di qualifica professionale. Questo appiattimento comporta un grave sotto-utilizzo di capacita' e risorse umane che vengono di fatto sprecate e la diffusione di un'immagine stereotipata del lavoratore immigrato, la cui utilita' per l'economia e per la societa' e' sempre confinata in ambiti limitati. Sembrano quindi prioritariamente da promuovere iniziative tendenti a incentivare la mobilita' sul mercato del lavoro degli stranieri, in modo da consentirne l'uscita da "settori-ghetto" quali il lavoro domestico per le donne e i bassi profili professionali dell'industria e del terziario per gli uomini. Sembra inoltre fortemente necessario ridurre lo sfasamento tra il livello di istruzione e la collocazione professionale e facilitare l'accesso degli immigrati a lavori "visibili" e tenuti in buona considerazione, quali, per esempio, l'operatore di sportello. Un maggiore impulso dovra' inoltre essere dato ai servizi di orientamento al lavoro diretti agli immigrati, ai meccanismi che favoriscono l'incontro tra domanda e offerta di lavoro, a moduli di formazione professionale piu' efficaci e mirati che comprendano anche l'insegnamento base della lingua italiana e cognizioni di base civiche e giuridiche. Piu' in generale, le politiche del lavoro per gli immigrati non possono essere pensate e realizzate disgiuntamente da strategie dirette a favorire l'inclusione sociale, a combattere marginalita' e disagio, per disincentivare il fenomeno della visibilita' degli immigrati in quanto lavoratori e della invisibilita' in quanto cittadini. Istruzione L'inserimento scolastico di bambini e giovani immigrati costituisce una delle condizioni fondamentali per l'integrazione sociale e professionale dei minori stranieri e delle loro famiglie e per la realizzazione di pari opportunita' di partenza. Gli alunni con cittadinanza non italiana che frequentano le nostre scuole sono oggi venti volte piu' numerosi di quelli registrati nell'anno scolastico 1983/84, quando costituivano appena lo 0.06% della popolazione scolastica complessiva. Nell'anno scolastico 1999-2000, piu' di 119.000 alunni stranieri hanno frequentato le scuole italiane, rappresentando l'1,47% dell'intera popolazione scolastica. L'Istat ha stimato la presenza in Italia al 1 gennaio 2000 di circa 230.000 minori stranieri. I dati relativi alla frequenza scolastica prendono in considerazione ovviamente solo i minori in eta' scolare, dai tre anni in su. Tuttavia - come si e' gia' osservato- anche in considerazione del fatto che a scuola possono andare anche i minori irregolari, mentre i dati sulla presenza riguardano solo i regolari, la discrepanza tra soggiornanti e frequentanti appare un dato preoccupante, soprattutto nel meridione. Maggiori sforzi dovranno essere compiuti nei prossimi anni per diminuire il divario e realizzare compiutamente la norma del testo unico sull'immigrazione che prevede il diritto-obbligo scolastico per i bambini stranieri allo stesso modo in cui lo si prevede per gli italiani. Anche in questo ambito le misure da adottare sembrano dover essere solo in parte specificamente destinate agli immigrati, costituendo l'evasione dell'obbligo scolastico un fenomeno diffuso anche e in primo luogo tra la popolazione scolastica "nativa", soprattutto nelle regioni meridionali. Deve quindi essere affrontato con strumenti di carattere generale e strutturale, che siano diretti a colmare determinate carenze del sistema scolastico nel suo complesso. Accanto ai problemi dell'accesso, andranno meglio affrontati nei prossimi anni i problemi dell'inserimento e del successo scolastico. Sono diversi i dati che segnalano come i bambini e i ragazzi stranieri che frequentano le scuole italiane incontrino maggiori difficolta' a scuola rispetto ai loro coetanei italiani. Nonostante l'incompletezza dei dati attualmente disponibili, si puo' affermare che tra gli studenti stranieri il tasso di insuccessi scolastici e di abbandoni risulta essere piu' alto di quello relativo agli studenti italiani e la forbice tende ad allargarsi nel passaggio tra le scuole elementari e le medie. Gli studenti stranieri che proseguono i propri studi a livello di scuola superiore scelgono piu' frequentemente degli italiani gli istituti tecnici e professionali, per ragioni evidentemente legate ad un piu' immediato approccio al mondo del lavoro permesso da questo tipo di studi. L'elaborazione di percorsi scolastici piu' fortemente orientati al mondo del lavoro costituirebbe uno strumento importante per combattere l'abbandono scolastico, di cui beneficerebbero senza dubbio anche studenti italiani. La condizione dei bambini figli di immigrati privi di permesso di soggiorno e' spesso caratterizzata da difficolta' di inserimento. La legge ne permette la regolare iscrizione a scuola, ma molto spesso il loro inserimento scolastico trova ostacoli nella condizione di illegalita' e il contatto con i genitori e' per ovvie ragioni quasi totalmente assente. Si assiste inoltre ad un forte assenteismo da parte di questi bambini e ragazzi, sempre determinato dalla posizione illegale delle loro famiglie. Un problema molto diffuso tra gli alunni stranieri e' rappresentato dal divario tra l'eta' del minore e la classe in cui viene inserito in Italia. Nonostante che la legge 40 indichi come criterio guida quello di inserire gli alunni stranieri nella classe immediatamente successiva a quella conclusa con successo nel paese di origine, spesso una scarsa conoscenza della lingua italiana induce le autorita' scolastiche a inserire lo studente straniero in una classe composta da alunni molto piu' piccoli. Questo sfasamento tra eta' anagrafica e classe di inserimento, che si fa sempre piu' frequente mano a mano che si procede verso i gradi piu' alti dell'istruzione, si rivela dannoso tanto psicologicamente quanto pedagogicamente per l'alunno straniero. Per evitarlo, si dovra' puntare molto di piu' in futuro su programmi personalizzati di inserimento e di istruzione. Alcune misure specifiche possono facilmente essere individuate. Una maggiore attenzione e' da destinare alla formazione degli insegnanti che di fronte agli alunni stranieri si trovano spesso privi di strumenti e di preparazione adeguata. La formazione dei docenti dovra' comprendere non solo metodi e materie di insegnamento ma anche strumenti che permettano di rapportarsi alle bambine e ai bambini stranieri e alle loro famiglie, di comprendere codici di comunicazione verbale e non verbale appartenenti a culture diverse. Inoltre una formazione specifica e' necessaria per l'insegnamento dell'italiano come lingua seconda. Gli stessi sistemi di valutazione dell'alunno straniero dovrebbero essere ripensati come metodi di valutazione comprensivi anche della lingua e della cultura per evitare che una valutazione inadeguata, o perche' eccessivamente rigida o perche' eccessivamente blanda, produca come primo effetto l'abbandono scolastico da parte degli alunni stranieri. Il sostegno scolastico agli alunni stranieri, supportato da soli 14 milioni annui concessi alle scuole che presentano un tasso di stranieri superiore al 10%, dovra' essere rafforzato e prolungato. Spesso tale fase di sostegno termina prima di aver potuto produrre risultati visibili. Anche nell'ambito della scuola la figura del mediatore linguistico e culturale si e' rivelata in grado di facilitare l'inserimento e di svolgere funzioni di supporto e di assistenza, sia in termini di conoscenza delle culture di cui sono portatori i bambini immigrati, sia come sostegno agli stessi bambini nella fase di adattamento alla scuola. Il mediatore, inoltre, puo' svolgere un ruolo non trascurabile proprio in quel dialogo con le famiglie che si considera fondamentale nell'accoglienza. E' necessario instaurare forme di comunicazione chiara e costante tra la scuola e i genitori degli alunni stranieri anche allo scopo di migliorare la conoscenza e la padronanza di meccanismi burocratici, quali le modalita' di iscrizione. I genitori degli alunni stranieri dovranno essere stimolati ad un maggior coinvolgimento e partecipazione ai lavori degli organi democratici della scuola. Il dialogo con i genitori e le Comunita' di provenienza, svolto con continuita' e non in maniera occasionale, assume una rilevanza fondamentale per un inserimento non traumatico nel contesto scolastico e sociale. La diffusione di corsi di lingua e cultura italiana, a tutti i livelli, sia per bambini che per adulti costituisce un altro obiettivo importante. Per quanto riguarda i bambini e i ragazzi in eta' scolare, gli interventi finalizzati all'insegnamento della lingua di studio andranno strutturati tenendo conto delle lingue di origine e realizzati all'interno delle classi di appartenenza e in laboratori interculturali e interlingue appositamente istituiti presso le scuole. Le esperienze in questa direzione, gia' realizzate in Italia, hanno prodotto risultati positivi. Il riconoscimento dell'importanza della lingua come strumento di integrazione e' anche alla base del progetto pilota per la costituzione di un sistema nazionale per l'insegnamento dell'italiano di base agli immigrati adulti. Infatti la maggior parte degli immigrati giunge nel nostro paese senza conoscere la lingua italiana e si trova a dover affrontare, in una penalizzante situazione di disagio linguistico, innumerevoli impegni e ostacoli. Il progetto di insegnamento dell'italiano di base e' stato pensato proprio al fine di ridurre questa condizione di disagio e di creare pari opportunita'. L'obiettivo prioritario del progetto attraverso l'immediata attivazione, in via sperimentale, di circa 50 Centri Territoriali per l'Educazione Permanente degli Adulti e' di diffondere il piu' possibile tra gli immigrati la conoscenza di queste strutture quali centri di formazione linguistica per l'insegnamento della lingua italiana, compresi nell'ambito del sistema integrato di educazione e formazione permanente previsto dalla delibera della Conferenza Unificata del 2 marzo 2000, in modo che per gli immigrati diventino punti di riferimento per le necessita' di apprendimento della lingua italiana. Alla diffusione dell'insegnamento della lingua dovra' essere abbinata l'introduzione di un certificato ufficiale di conoscenza della lingua italiana, analogo a quello che esiste in diversi paesi europei, differenziato in vari livelli, cosi' come proposto dalla Commissione per le politiche di integrazione. Nell'ambito dell'istruzione per gli adulti un ulteriore obiettivo da perseguire e' costituito dalla razionalizzazione della rete esistente di corsi pomeridiani e serali finalizzati al rilascio di titoli di studio nonche' da una maggiore diffusione tra gli immigrati delle informazioni relative a tali corsi. Universita' Nell'anno accademico 1997/98 risultano iscritti ai corsi di laurea e ai corsi di diploma universitario 24.010 studenti stranieri, di cui circa 14.000 provenienti da paesi comunitari o comunque a sviluppo avanzato (di cui piu' di 10.000 dalla Grecia). Nell'anno accademico 1998/99 risultano iscritti 20.999 studenti stranieri, di cui circa 11.000 provenienti da paesi a sviluppo avanzato (8000 solo dalla Grecia). Al momento, per l'anno accademico 1999/2000 sono disponibili solo dati parziali dai quali emerge un totale di 16.550 studenti stranieri iscritti. Piu' della meta' degli studenti universitari stranieri proviene quindi, negli anni piu' recenti, da paesi a sviluppo avanzato. Un maggiore sforzo dovra' essere compiuto nei prossimi anni per favorire l'accesso all'istruzione universitaria degli studenti provenienti da paesi a forte pressione migratoria, sia prevedendo un congruo numero di ingressi annuali per studio, sia agevolando, anche in termini economici, l'accesso all'universita' per chi gia' vive in Italia. Alcuni passi in questa direzione sono gia' stati compiuti: il Decreto Interministeriale MURST - MAE - INTERNI fissa a 20.220 unita' la quota di ingressi per studio dell'anno accademico 2000-2001; inoltre sono stati recentemente modificati i parametri relativi al calcolo del reddito per la concessione di borse di studio a studenti stranieri. Alloggio Il contesto abitativo rappresenta a tutt'oggi un ambito di grave e generalizzato disagio per gli immigrati presenti nel nostro paese. Questo disagio appare in gran parte causato dalle caratteristiche generali del mercato degli alloggi in Italia, in cui tanto l'offerta generale di abitazioni in affitto quanto quella piu' specifica di abitazioni sociali sono notevolmente inferiori alle medie europee. Si stima che circa un terzo della popolazione immigrata viva in condizioni di disagio abitativo e all'incirca un quinto sia senza dimora. Inoltre il progressivo stabilizzarsi degli immigrati, segnalato dall'aumento dei ricongiungimenti familiari e delle nascite di bambini, comporta un aumento della domanda di abitazioni adatte a famiglie e non piu' di mere strutture di accoglienza. L'aumentata domanda di case in affitto si scontra con un mercato dell'affitto rigido e limitato, ma anche con la diffidenza di molti proprietari ad affittare a stranieri. Questo e' forse in assoluto l'ambito dove meno necessarie appaiono misure specifiche per gli immigrati e dove, al contrario, gli stranieri risentono, in misura aggravata dalla mancanza di reti familiari di supporto, della debolezza delle politiche di carattere generale dirette a ridurre il disagio e l'esclusione abitativa delle fasce piu' deboli della popolazione. Tanto la gestione dei centri di prima accoglienza, quanto la realizzazione delle altre modalita' alloggiative previste dalla legge 40/98 per gli immigrati e per gli italiani in situazione di difficolta' sono in larga parte di competenza delle regioni e degli enti locali. Le politiche abitative pubbliche sono state trasferite, in attuazione del decreto legislativo 112/98, alle regioni cui spetta adesso avviare una nuova fase caratterizzata anche da scelte innovative. Dai dati relativi al 1998 emanati dalla Direzione Centrale Documentazione del Ministero dell'Interno, risultano 17.200 posti letto offerti da un complesso di 820 strutture residenziali per stranieri, di cui 322 pubbliche, 428 private e 70 miste. Il 75% di queste strutture residenziali si trova al Nord del paese, il 14 % al Centro e il restante 12 % si divide tra Sud e Isole. I centri di prima accoglienza continuano ad essere una componente necessaria del quadro di offerta di soluzioni abitative agli immigrati, ma devono essere posti in condizione di svolgere la funzione loro propria, caratterizzata prevalentemente dalla temporaneita' e dalla flessibilita' dell'accoglienza. Devono cioe' poter rispondere a bisogni urgenti di accoglienza per periodi limitati di tempo, con un frequente ricambio delle persone ospitate. Da assumere con carattere di priorita' saranno quindi le misure dirette ad aumentare, quantitativamente e qualitativamente, la gamma di possibilita' abitative percorribili fuori del centro di accoglienza. Occorre, da parte delle regioni e degli enti locali, incentivare l'offerta di alloggi ordinari in affitto a prezzi calmierati, ma anche sostenere progetti di accompagnamento e supporto all'acquisto destinati a quelle famiglie immigrate che avrebbero la disponibilita' economica che consente l'accensione di un mutuo e l'acquisto di una casa ma spesso incontrano rilevanti difficolta' pratiche. Occorrera' incentivare maggiormente esperienze-pilota che hanno prodotto buoni risultati negli ultimi anni in Italia, ma anche negli altri paesi europei, quali i progetti di recupero e ristrutturazione del patrimonio immobiliare esistente, da realizzare con contributi regionali, le agenzie di intermediazione immobiliare, che consentono di superare alcune diffidenze dei proprietari di immobili, l'accesso agli alloggi ordinari a prezzi sociali o calmierati. Maggiore impulso dovrebbe inoltre essere dato alla realizzazione degli "alloggi sociali" previsti dalla legge 40, che, costituendo una soluzione alloggiativa intermedia tra il centro di prima accoglienza e l'abitazione vera e propria, contribuirebbero a decongestionare le strutture di accoglienza emergenziale. Nella migliore tradizione degli imprenditori illuminati di inizio '900, sarebbe importante che anche gli imprenditori, che esprimono con forza l'esigenza di manodopera straniera, si assumessero la responsabilita' di partecipare, insieme agli enti locali e alle associazioni, alla ricerca di soluzioni abitative per i lavoratori stranieri. Da non sottovalutare e' inoltre la misura in cui le difficolta' a trovare un alloggio in affitto sono aggravate dalla diffidenza dei proprietari, se non da veri e propri pregiudizi, nei confronti degli stranieri. Per questo occorre individuare soggetti che svolgano una funzione specifica di "accompagnamento" degli stranieri all'affitto e all'acquisto, ma anche una piu' generale attivita' di mediazione sociale tra tutti i protagonisti (inquilini, proprietari, vicini di casa...). Salute Recenti indagini confermano quanto sia ancora nettamente prevalente tra gli stranieri che vivono attualmente in Italia il cosiddetto "effetto migrante sano", ovvero una situazione di base di buona salute che caratterizza la grande maggioranza degli stranieri che arrivano in Italia. Lungi dall'essere pericolosi portatori di malattie esotiche, gli immigrati giungono nel nostro paese con un patrimonio di salute, fisica e mentale, senza il quale non avrebbero potuto affrontare l'avventura migratoria, e che rischia di essere progressivamente eroso dalle cattive condizioni di vita, di lavoro, di alloggio in Italia. All'interno di questo contesto generale, tuttavia, emergono alcune aree critiche a cui dovra' essere rivolta maggiore attenzione nei prossimi anni. La progressiva stabilizzazione degli immigrati nel nostro paese sta provocando un aumento tra la popolazione immigrata di bambini e di anziani, entrambe categorie con specifiche esigenze di salute. Nell'area ginecologica e pediatrica si riscontrano alcune patologie piu' frequenti tra gli immigrati che tra gli italiani, causate anch'esse da precarie condizioni di vita e in alcuni casi da carenze informative che sara' necessario affrontare piu' compiutamente nel prossimo futuro. L'assistenza sanitaria e' inoltre uno dei settori in cui emergono con piu' evidenza fattori di diversa natura che ostacolano l'accesso ai servizi da parte dell'utenza immigrata. Diverse misure per eliminare tali barriere sono gia' state indicate nella prima parte della sezione dedicata all'integrazione di questo documento. Si tratta, in generale, di mettere mano ad un riorientamento complessivo dei servizi sanitari alla luce delle esigenze dell'utenza immigrata: formazione del personale improntata ad una maggiore conoscenza del fenomeno migratorio e ad una accresciuta capacita' di lettura del bisogno dell'utenza straniera; maggiore flessibilita' degli orari di apertura; disponibilita' di servizi di interpretariato; approccio multidisciplinare da parte degli operatori dei servizi. Anche l'offerta di metodi terapeutici tradizionali da parte del servizio pubblico puo' andare incontro ad esigenze importanti dell'utenza immigrata e nello stesso tempo rappresentare per gli italiani un'occasione di approccio a metodi terapeutici alternativi. Ancora piu' a monte della questione di come facilitare l'accesso ai servizi, occorre avviare un monitoraggio su scala nazionale che consenta di verificare quanti titolari del diritto all'assistenza sanitaria, non lo hanno mai esercitato, dal momento che non si sono mai iscritti al Servizio sanitario nazionale. Occorrera' rimuovere le cause di questo mancato esercizio di un diritto fondamentale, principalmente con una adeguata opera di informazione. Lotta alla discriminazione Gli articoli 43 e 44 del testo unico sull'immigrazione, che prevedono un'ampia nozione di discriminazione e la possibilita' di ricorrere ad una azione civile contro atti discriminatori, sono tuttora poco applicati e poco conosciuti. Il livello di diffusione di nel nostro paese di atti discriminatori, tanto profondamente lesivi della dignita' degli stranieri quanto segni evidenti della mancanza di interazione positiva tra stranieri e italiani, e' a tutt'oggi oggetto di segnalazioni sparse e non di un monitoraggio adeguato e capillare. Questo e' un ambito in cui un costante impegno dovra' essere profuso nel prossimo futuro, sia nella direzione di diffondere maggiormente tra gli immigrati e tra gli operatori legali la conoscenza di questa parte della legge 40, sia nella direzione dell'istituzione, da parte delle Regioni, dei centri di osservazione, informazione e assistenza legale per le vittime di discriminazioni che la stessa legge affida alla loro competenza. A tutt'oggi non risulta istituito alcuno di questi centri, si verifica, quindi, una lacuna tanto di monitoraggio del fenomeno quanto di informazione e tutela che e' necessario impegnarsi a colmare. Diritti di rappresentanza e di cittadinanza La rappresentanza degli immigrati si esprime concretamente attraverso le grandi associazioni di volontariato, i sindacati, le associazioni degli immigrati stessi. Le associazioni di immigrati, nate spesso da forme di aggregazione spontanea e poi passate ad una strutturazione piu' formale, sono oggi impegnate soprattutto in iniziative culturali, educative e sociali attraverso le quali svolgono un ruolo importante di mantenimento dell'identita' culturale della comunita' etnica e di mediazione con la societa' di accoglienza. Nonostante l'importanza della funzione di cui si fanno carico, le associazioni di immigrati risentono spesso di una fragilita' organizzativa e finanziaria, di difficolta' logistiche, di difficolta' ad informarsi e ad informare i propri associati. Per favorire la crescita professionale di queste forme associative e la valorizzazione del loro capitale umano, sarebbe necessario un maggior sostegno da parte degli enti locali, sia in termini di messa a disposizione di sedi e mezzi sia in termini di contributi finanziari. Sia a livello nazionale, nell'ambito della Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie, che a livello locale, con la costituzione dei Consigli territoriali, ormai operanti in ogni provincia, si sono poste le basi per favorire la visibilita' e la partecipazione delle associazioni di immigrati alla vita collettiva. Queste sono le basi di partenza da cui occorrera' prendere le mosse per fornire agli immigrati che vivono e lavorano nel nostro paese una voce in capitolo sulle decisioni che li riguardano. Per quanto riguarda i Consigli territoriali, una piu' chiara esplicitazione dei loro compiti e una maggiore chiarezza nei criteri di scelta delle associazioni chiamate a farne parte contribuirebbero ad accrescerne la rappresentativita' e l'efficacia, insieme ad un ampliamento del numero delle associazioni di immigrati che li compongono. Sul versante dell'ampliamento dei diritti dei lungo residenti e del loro "percorso di cittadinanza" si registra, invece, una stasi che e' necessario impegnarsi a superare: la riforma delle norme sull'acquisizione della cittadinanza italiana e l'attribuzione del voto locale agli stranieri restano obiettivi di fondo cui si continuera' a dedicare impegno ed attenzione. Risorse A partire dal 2000 e' entrato pienamente a regime il sistema di funzionamento del Fondo nazionale per le politiche migratorie, cosi' come previsto dal Testo unico. Si tratta di un fondo ampiamente regionalizzato, nella gestione del quale lo Stato centrale mantiene, oltre ad una piccola quota, la funzione di indirizzo e di verifica dell'utilizzo da parte delle regioni. La quota di spettanza delle amministrazioni centrali in futuro potra' sempre di piu' essere utilizzata per il finanziamento di progetti pilota, di volta in volta individuati, che forniscono soluzioni sperimentali in determinate aree critiche. Il Fondo nazionale per le politiche migratorie, di entita' limitata, viene troppo spesso identificato con le risorse destinate a politiche dirette ai cittadini stranieri tout court. Si tratta di un errore di fondo che ci si dovra' impegnare a rimuovere. La natura stessa del Fondo nazionale per le politiche migratorie giustifica e spiega i limiti della sua dotazione finanziaria. Non si tratta di finanziare e realizzare "politiche speciali" per gli stranieri, al contrario, le politiche generali e le risorse generali destinate a finanziarle devono comprendere gli immigrati regolarmente soggiornanti nei medesimi termini dei cittadini italiani che si trovano nelle stesse condizioni. Il Fondo per le politiche migratorie e' invece destinato a finanziare politiche dirette a ristabilire pari opportunita' di partenza tra cittadini stranieri e italiani. Alcune linee d'azione innovative Sulla falsariga di alcuni progetti pilota gia' realizzati, sembra opportuno promuovere momenti di concertazione tra amministrazioni centrali e locali, anche prevedendo il coinvolgimento delle imprese, dei sindacati, delle associazioni degli immigrati, del volontariato e dei consigli territoriali. Un vero e proprio progetto pilota di questo tipo e' in corso di realizzazione nell'area del Nord-Est, Veneto e Friuli-Venezia Giulia. In Veneto, i sindacati e l'associazione degli industriali hanno firmato un accordo regionale che disciplina la partecipazione degli immigrati a corsi di lingua italiana. La Regione Veneto ha istituito un "Tavolo unico regionale in materia di immigrazione" in collaborazione con il Dipartimento per gli Affari Sociali, gli Enti Locali e le parti sociali, per favorire l'integrazione degli immigrati utilizzando gli strumenti della formazione linguistica e professionale, della politica abitativa, dei servizi all'immigrazione e della programmazione dei flussi. In Friuli-Venezia Giulia, a Pordenone e a Udine, sono stati invece siglati accordi a livello territoriale tra i sindacati e le associazioni degli industriali per favorire l'apprendimento della lingua italiana. Si tratta di esperienze significative che possono indicare un percorso proficuo anche per i prossimi anni, in cui sara' sempre piu' necessario il coinvolgimento delle Regioni, degli enti locali, delle parti sociali e delle associazioni nella gestione delle misure di integrazione degli stranieri. Istituzione del riconoscimento "Migliore progetto per una Citta' multi-culturale" in collaborazione con l'ANCI Si ritiene necessario introdurre delle ulteriori forme di attuazione delle politiche di integrazione sociale in favore dei cittadini stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio dello stato per consentirne una piu' ampia diffusione e partecipazione da parte dei Comuni sulla scorta delle esperienze finora prodotte anche sulla base della legge 40/1998. A due anni dall'attuazione del T:U: sulle politiche dell'immigrazione risulta necessario proseguire nel percorso di sostegno delle citta' italiane nell'impegno sulle politiche di integrazione sociale, introducendo nuove occasioni per migliorare i servizi in favore dei cittadini stranieri; e' questa l'opportunita' di rendere piu' intenso e capillare il coinvolgimento dei Comuni su tali tematiche, promovendo iniziative di supporto alle azioni da questi messe in atto con interventi mirati all'inserimento sociale nella comunita' locale. Priorita' per le misure di integrazione ----> Vedere tabelle da pag. 63 a pag. 65 del S.O. <---- |
| Cap. V) Linee generali per la definizione dei flussi di ingresso nel territorio italiano Il presente documento, che ha lo scopo di illustrare i principi fondamentali della politica dell'immigrazione per il triennio 2001-2003, si ricollega naturalmente con il documento del triennio precedente in una soluzione di continuita', per quanto riguarda le priorita', le finalita', gli strumenti e le procedure indicate. Si ritiene pertanto di assumerne tutti i contenuti. Con l'entrata in vigore della legge 40/98, il Ministero del Lavoro si e' trovato nella necessita' di impartire opportune direttive ai propri uffici periferici per l'applicazione delle disposizioni immediatamente esecutive della legge stessa, successivamente confluita nel T.U. 286/98. In attesa dell'emanazione del Regolamento di attuazione di cui all'art.1, comma 6, della legge predetta, si e' fronteggiato il problema della transizione fra la vecchia normativa ed il sistema innovativo della nuova legge. A distanza di un anno dall'emanazione del Regolamento di attuazione di cui al DPR 394/99, il Ministero del Lavoro Direzione Generale per l'impiego si sta adoperando con l'obiettivo di completare l'attuazione della normativa sull'immigrazione, valorizzandone gli aspetti innovativi, con riferimento anche alla complessiva riforma degli assetti istituzionali e delle politiche di governo nel mercato del lavoro e alle nuove competenze degli enti locali in materia di politiche del lavoro stabilite dal decreto legislativo 469/97. Lo Stato e' competente in materia di programmazione dei flussi migratori per lavoro ed ha funzioni do coordinamento, programmazione e monitoraggio nel collocamento lavorativo e nelle politiche del lavoro, operando in un quadro di coerenza e sinergie. Nel processo di definizione dei flussi la legge stessa prevede l'intervento degli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni) quali interlocutori naturali nell'ambito delle varie realta' locali e, come previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 2 agosto 2000, con l'acquisizione di un parere preventivo della Conferenza Unificata sull'emanazione dei decreti flussi annuali. Il Ministero del Lavoro - in particolare, il Servizio per i problemi dei lavoratori immigrati extracomunitari e delle loro famiglie, presso la Direzione Generale per l'Impiego - sta inoltre attivando una struttura di sintesi per l'affinamento tecnico dell'individuazione dei fabbisogni. Architrave della strumentazione e' l'anagrafe, come strumento d'incrocio tra domanda e offerta, ma anche di monitoraggio e valutazione. A tal proposito, la normativa sull'immigrazione prevede che il Ministero del Lavoro fornisca, in modo articolato per qualifiche o mansioni, le indicazioni sull'andamento dell'occupazione e dei tassi di disoccupazione, a livello nazionale e regionale, nonche' il numero dei cittadini stranieri non appartenenti all'Unione Europea iscritti nelle liste di collocamento. Tale attivita', portata a sintesi nella struttura di coordinamento soprarichiamata, e' svolta parallelamente all'attivazione dell'anagrafe. Un ulteriore filone centrale di attivita' e' rappresentato dalla correlazione delle politiche di inserimento dei lavoratori immigrati con il Piano Nazionale per l'Occupazione, considerato che uno dei pilastri riguarda le politiche di pari opportunita'. Definizione del fabbisogno interno di manodopera straniera Le politiche di governo dell'immigrazione per motivi di lavoro sono una componente importante dell'insieme delle politiche per l'immigrazione. A riguardo non sono mancate le analisi sul fronte dell'offerta di lavoro dei cittadini immigrati che complessivamente confermano il carattere strutturale dell'immigrazione. Su piano della domanda, la necessita' di armonizzare i flussi di ingresso dei lavoratori extracomunitari con le possibilita' offerte dal mercato del lavoro nazionale, evidenzia l'importanza di una rilevazione efficiente e puntuale del fabbisogno interno, che deve tener conto tanto delle esigenze espresse a livello territoriale del partenariato sociale e degli attori istituzionali, quanto dei dati previsionali relativi all'andamento dell'economia italiana nel suo complesso, cosi' come emerge da differenti analisi. Il Ministero del Lavoro operera' nelle due direzioni, in ottemperanza delle prescrizioni normative. Il ruolo del Ministero del lavoro e', del resto, ben evidenziato nell'art.21 del Testo Unico sull'Immigrazione (Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 ), che ribadisce come "i decreti annuali devono tenere conto delle indicazioni fornite, in modo articolato per qualifiche o mansioni, dal Ministero del lavoro e della Previdenza Sociale sull'andamento dell'occupazione e dei tassi di disoccupazione a livello nazionale e regionale, nonche' sul numero dei cittadini stranieri non appartenenti all'Unione europea iscritti nelle liste di collocamento". Le analisi di monitoraggio, quindi, deve schematicamente prevedere due livelli di analisi: a) Una rilevazione dei fabbisogni a livello regionale, promossa attraverso l'azione di monitoraggio delle Direzioni Regionali Del Lavoro, che tenga conto, sia delle necessita' in termini quantitativi, sia dei fabbisogni professionali. Tale indagine e' indispensabile, inoltre, per la programmazione della ripartizione territoriale delle autorizzazioni e sara' condotta dal Ministero del Lavoro Direzione Generale per l'Impiego con le Regioni, gli Enti territoriali e le Parti Sociali, esaminando sia gli aspetti qualitativi che quantitativi della definizione dei flussi. Sono, inoltre, gia' state impartite indicazioni in tal senso, ed in particolare con Lettera Circolare no 451 del Novembre 2000. Inoltre, l'elaborazione dei i dati relativi all'immigrazione per ragioni di lavoro fornisce attendibili elementi nella lettura complessiva della domanda e permette l'individuazione di interventi specifici. b) La promozione di strumenti di rilevazione complessi che analizzino le dinamiche occupazionali del sistema economico italiano nei diversi settori produttivi (come, ad esempio, gli studi Excelsior di Unioncamere promossa dal Ministero del Lavoro, l'indagine Isfol-CSA e i rapporti dell'associazione Assinform) A fronte di tali rilevazioni, occorre poi ponderare i fabbisogni emersi con i dati previsionali dell'economia italiana, e con le dinamiche interne all'offerta di lavoro straniera, evidenziandone i tassi di occupazione e le tipologie professionali maggiormente compatibili con le esigenze del mondo imprenditoriale. La riforma del mercato del lavoro e, in particolare, le novita' introdotte dal Decreto Legislativo 181/2000 e dalla riforma del collocamento ordinario di prossima emanazione, consentono al Ministero del Lavoro, Direzione Generale per l'Impiego, di fornire al Governo gli elementi per valutare il dato relativo ai tassi occupazionali e disoccupazionali degli stranieri gia' residenti regolarmente in Italia. Analisi territoriale del fabbisogno lavorativo. Anagrafe Informatizzata dei Lavoratori Extracomunitari Lo strumento principale nell'analisi territoriale del fabbisogno lavorativo e' rappresentato dall'anagrafe informatizzata, che e' stata avviata in via sperimentale con l'Albania, nella prospettiva di estenderne la portata. Infatti nel 2001 si intende sperimentare in tutto il territorio nazionale la formula gia' avviata con l'Albania. Si sottolinea, inoltre, che l'anagrafe costituisce un importante mezzo di contrasto al lavoro nero, nelle politiche che ne favoriscono l'emersione. La piu' volte richiamata necessita' di una corretta definizione dei flussi di ingresso, sia sul piano quantitativo che su quello qualitativo, attraverso meccanismi che promuovano l'incontro tra domanda interna di lavoro e offerta dei lavoratori extracomunitari, trova applicazione nell'Anagrafe Informatizzata dei Lavoratori Extracomunitari (AILE), implementata dalla Direzione Generale per l'impiego del Ministero del Lavoro. A tale sistema informatizzato faceva, inoltre specifico riferimento il documento di programmazione dei flussi 1998-2000. La costituzione dell'AILE, prevista dal T.U. 286/98 all'art. 21 comma 7 ad opera del Ministero del Lavoro- Direzione Generale, secondo il D.P.R. 394/99 art. 32 comma 3, rappresenta un efficace sistema per la selezione dei lavoratori immigrati in base alle richieste degli imprenditori italiani. Il progetto si impernia sulla costituzione di una banca dati anagrafica dei lavoratori extracomunitari in base ad un modello unico, approvato con Decreto Ministeriale il 4 settembre del 2000, al fine di registrare le competenze professionali e linguistiche degli aspiranti lavoratori non comunitari (si veda allegato). Il funzionamento del sistema, inoltre, e' garantito da una rete informatizzata (tramite la rete pubblica internet e la rete RUPA, Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione) che permette una rapida interazione dei soggetti coinvolti nelle procedure di ingresso quali, oltre al Ministero del Lavoro stesso, i Centri per l'impiego, le Province, l'INPS, le Ambasciate, le Aziende, gli Enti di formazione e le Questure L'anagrafe, quindi, consente a chiunque in possesso di collegamento internet, la consultazione delle professionalita' disponibili tra i lavoratori stranieri inseriti nel data base anagrafico e, ai soggetti registrati, la possibilita' di accedere ai dati personali degli iscritti e di avviare le procedure di autorizzazione. Oltre all'evidente vantaggio derivante dalla possibilita' di selezione per qualifiche, il sistema dell'AILE favorisce, quindi, una gestione efficiente delle procedure di avviamento e di ingresso dei lavoratori stranieri. Inoltre, attraverso la velocizzazione nelle interazioni tra i diversi soggetti coinvolti, viene reso piu' agevole il controllo sul corretto iter delle pratiche e sui fenomeni legati all'economia sommersa e facilita, attraverso la semplificazione amministrativa, il processo di adeguamento degli ingressi alle reali esigenze del mercato interno. Infatti, la costruzione di una rete di comunicazione efficiente e' un passo fondamentale per la definizione di un archivio unitario ed aggiornato presso l'INPS sui lavoratori stranieri presenti nel paese, attraverso un efficace scambio di informazioni tra l'istituto e gli altri attori coinvolti. In questo modo sara' piu' agevole la verifica delle posizioni lavorative dei cittadini extracomunitari (con conseguente maggior controllo sui fenomeni legati all'economia sommersa) e piu' puntuale e completa la lettura dati relativi all'offerta di lavoro degli extracomunitari presenti sul territorio. In questo senso, l'Anagrafe Informatizzata si rivela uno strumento di indubbia utilita' nella fase di programmazione dei flussi, in quanto permette di rilevare informazioni, sia in termini quantitativi che qualitativi, sulle richieste di lavoratori da parte degli imprenditori italiani. Il sistema centrale del Ministero del Lavoro governa l'intero progetto e presso di esso risiede il data base, detto sistema centrale e' operativo 24 ore on-line tramite la rete internet . Il cuore del sistema e' la banca dati, il suo ruolo e' di gestire l'archivio centrale generale ( Anagrafe nominativa e professionale dei cittadini extracomunitari) e di scambiare informazioni con i vari attori interessati ( Direzioni Provinciali del Lavoro, Direzioni Regionali del Lavoro, Aziende, INPS, OIM, OIL, Enti di Formazione, Questure e Ambasciate). Il colloquio con il mondo esterno avviene tramite un sito web costruito per lavorare in modalita' pubblica con tutti gli interlocutori "pubblici" non accreditati e riconosciuti dal sistema, ovvero pubblicando i dati contenuti nel data base escludendo quelli sensibili come previsto dalla legge sulla privacy, ed in modalita' privata con le DPL per gestire le pratiche di richiesta e rilascio delle autorizzazioni al lavoro, con le aziende che richiedono l'iscrizione allo stesso con username e password di accesso per la consultazione della banca dati completa con ricerca per qualifica professionale , con gli enti di formazione solo per la parte destinata alla gestione dei corsi di orientamento e formazione previsti e con l'INPS che come previsto dal D.P.R.394 ha accesso alla banca dati completa ed aggiornata. Allo stato attuale, alcune DPL (Ancona, Bari, Bologna, e Treviso) sono gia' collegate all'AILE su rete privata, mentre la connessione di tutte Direzioni Provinciali e' prevista entro il 2001. L'accesso al sistema e' comunque gia' garantito attraverso la rete pubblica Internet. Altro punto fondamentale del progetto e' la possibilita', dall'anno 2001, di inserire, direttamente sul sito AILE, da parte di tutti gli attori, DPL, parti sociali, parti datoriali e aziende accreditate, i fabbisogni previsionali per l'anno seguente suddivisi per qualifiche professionali e mappati per territorio nazionale. Inoltre, la sperimentazione di meccanismi di selezione dei lavoratori immigrati tramite l'Anagrafe Informatizzata, e' stata gia' avviata per l'Albania, con la quale esiste anche un accordo sul lavoro stagionale, e prevede, oltre ad avviare un flusso regolare ed ordinato di lavoratori immigrati albanesi, anche l'orientamento e la formazione professionale degli stessi tramite fondi nazionali e comunitari. Il meccanismo appena descritto, basandosi su una selezione di tipo qualitativo degli ingressi, richiede un efficiente sistema di certificazione delle competenze inserite nei curricola degli aspiranti lavoratori extracomunitari. Al momento, per quel che riguarda le iscrizioni dei lavoratori albanesi, tale certificazione e' garantita dalla collaborazione con l'OIM, attraverso una convenzione stipulata tra il Ministero del Lavoro e l'organismo stesso. Il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, in data 20.12.1999, ha stipulato una Convenzione con l'OIM per la realizzazione del progetto d'ingresso ordinato e programmato e di orientamento e di formazione professionale di aspiranti lavoratori albanesi, nel rispetto del D.P.C.M. 8.2.2000, attraverso l'attivazione di un sistema per la selezione, secondo normativa, in Albania di lavoratori albanesi potenzialmente collocabili in Italia. L'iniziativa si colloca nell'ambito delle misure approvate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (Tavolo di Lavoro Puglia - in particolare con l'Albania) con l'obiettivo di assistere l'emigrazione regolare di lavoratori albanesi verso l'Italia, in attuazione della recente normativa italiana sulla migrazione e degli impegni bilaterali sottoscritti tra Italia e Albania. In merito, si intende dare attuazione a tale progetto anche nei prossimi anni. L'iniziativa prevede le seguenti attivita': - Verifica delle attitudini e delle professionalita' dei candidati sulla base delle loro qualifiche, in relazione ai settori interessati dal fabbisogno del mercato del lavoro italiano; - La raccolta e la registrazione dei dati relativi alle generalita' ed dalle professionalita' in possesso dei candidati in un'apposita banca dati da mettere a disposizione di tutte le associazioni imprenditoriali interessate ad assumere manodopera extracomunitaria; - L'assistenza per i viaggio dall'Albania dei lavoratori albanesi assunti sino alla destinazione finale in Italia. L'OIM, nell'ambito di un programma iniziato a marzo del 2000, sta inserendo, in un programma appositamente elaborato, i dati relativi ai lavoratori albanesi, certificandone la conoscenza linguistica e professionale. Allo stato attuale sono state intervistati 2332 candidati, di cui 1264 sono stati selezionati e registrati nella banca dati. Inoltre, la certificazione cui si e' fatto riferimento e' stata condotta sulla base di 22 test professionali e 15 test di lingua italiana, utilizzati per la selezione dei candidati in Albania ed elaborati secondo le indicazioni delle 33 professioni maggiormente richieste dagli imprenditori italiani sulla base di uno studio condotto da Unioncamere con il Ministero del Lavoro. Il Ministero del Lavoro insieme agli Affari Esteri e all'Interno ha messo a punto una scheda tipo, denominata convenzionalmente Modello Unico, per la rilevazione delle disponibilita' di lavoro all'estero e dei precedenti lavorativi, in conformita' a quanto previsto dagli artt. 22 e 24 del T.U. predetto sulla richiesta di lavoro da parte dei datori interessati in base alle liste costituite presso ciascun paese estero che ha stipulato Accordi in materia di lavoro. La scheda consentira' l'uniforme predisposizione delle liste e l'implementazione della anagrafe ed e' uno degli strumenti previsti dalla normativa. Inoltre e' stata avviata una campagna informativa e di sensibilizzazione in Italia per la massima diffusione dell'iniziativa presso gli enti coinvolti, con un raccordo con il progetto "Orientamento, formazione professionale e consulenza a favore di migranti e profughi dalla Regione Balcanica" finanziato dal Ministero del Lavoro e dal Fondo Sociale Europeo, nell'ambito dell'iniziativa comunitaria OCCUPAZIONE/INTEGRA. Nell'ambito di tale progetto sono stati realizzati incontri con rappresentanti istituzionali regionali e provinciali responsabili per le Politiche del Lavoro e con le Associazioni datoriali dei vari settori dell'economia. Complessivamente la sperimentazione consentira' di valutare un "modello di intervento" che colleghi la strumentazione dei flussi, prevedendo formazione per gli inserimenti. Cio' nonostante le inevitabili difficolta' derivanti dalla complessita' della situazione albanese. L'elevata eterogeneita' del sistema produttivo italiano si riflette sul mercato del lavoro, determinando "submercati" a livello territoriale che presentano specificita' e dinamiche diverse tra loro. La differenziazione suggerisce come sia necessario, attraverso l'attivazione degli organismi locali, l'implementazione delle attivita' di ricerca e rilevazione del fabbisogno nei differenti contesti del territorio nazionale. Tali attivita' dovrebbero interessare sia gli enti territoriali (Regioni, comuni e province), sia gli enti e gli organismi che sono usualmente coinvolti dal fenomeno migratorio, vale a dire le parti sociali datoriali e dei lavoratori, e le organizzazioni del volontariato e del privato sociale che, a vario titolo, si interessano delle problematiche inerenti l'immigrazione. L'analisi a livello locale, quindi, non dovra' rilevare soltanto le richieste del mondo imprenditoriale, ma analizzare anche le modalita' e le problematiche di inserimento delle comunita' immigrate nel territorio, con particolare riferimento alle difficolta' nella disponibilita' degli alloggi. Tale attivita' di monitoraggio e' stata gia' implementata dal Ministero del Lavoro Direzione Generale per l'Impiego, attraverso l'attivazione delle relative Direzioni Regionali, che sono state chiamate a rilevare il fabbisogno di manodopera straniera, per settori economici, nelle relative province di competenza, valutandone oltre che la tipologia contrattuale (a tempo determinato, indeterminato o per lavoro stagionale), anche gli aspetti qualitativi. In questa prima fase non si ritiene, in ogni caso, di operare la previsione di decreti di programmazione dei flussi articolati per qualifiche, con l'intendimento, tuttavia, di approfondire tale aspetto a seguito dell'attivazione dell'anagrafe informatizzata dei lavoratori immigrati. E' necessario, inoltre, rivolgere l'attenzione non solo ai bisogni delle imprese, ma anche a quelli provenienti da altri settori dell'economia nonche' dalle famiglie. Confronto delle analisi con i dati previsionali relativi all'andamento dell'economia italiana Nella fase successiva occorrera' raccogliere le informazioni provenienti dalle diverse realta' territoriali e confrontarle con i dati relativi alle dinamiche occupazionali, sia dei lavoratori stranieri che di quelli italiani, attraverso le rilevazioni presso i Centri per l'impiego delle singole Province e Regioni. Il ruolo di coordinamento del Ministero del Lavoro Direzione Generale per l'impiego e di collegamento tra l'Amministrazione centrale e quelle Periferiche attraverso le Direzioni Regionali del Ministero del Lavoro risulta quindi cruciale, al fine di armonizzare i fabbisogni delle singole aree al contesto nazionale nel suo insieme, anche in relazione ai dati previsionali relativi all'economia italiana. Di particolare importanza a tal proposito, e' l'utilizzo di strumenti previsionali relativi ai singoli studi di settore (quali quelli promossi da Unioncamere, Isfol-CSA e Assinform), al fine di contestualizzare le singole rilevazioni in un quadro economico di piu' ampio respiro, sia nazionale che internazionale. Infatti, basare la politica di programmazione dei flussi semplicemente sui fabbisogni strettamente contingenti rischierebbe di portare ad una definizione nel numero degli ingressi non compatibile con logiche di medio periodo. Occorre, percio', che le quantificazioni tengano conto delle possibili conseguenze di fasi congiunturali negative e del grado di crescita dei singoli settori dell'economia, al fine di prevenire pericolose conseguenze occupazionali sulla manodopera immigrata con basso livello di qualifica. Per cio' che concerne l'incentivazione di ingressi di forza lavoro straniera altamente qualificata, e' bene affiancare agli studi che rilevano la carenza di alcune tipologie professionali, i dati relativi al sistema formativo italiano, in modo da stimare la potenziale offerta di lavoro per gli anni seguenti, attraverso le informazioni fornite dal Ministero della Pubblica Istruzione e da quello dell'Universita' e della Ricerca Scientifica. L'elevato livello di mobilita' della popolazione immigrata non consente di circoscrivere i flussi di ingresso ad una singola area territoriale. E' inevitabile, infatti, che parte dei lavoratori immigrati destinati ad una regione si spostino verso altre zone del territorio, rendendo quindi necessaria una percezione complessiva tanto dei fabbisogni quanto delle problematiche relative all'integrazione. E' bene sottolineare, a questo proposito, l'importanza di interventi in itinere correttivi nella determinazione dei flussi annuali. La facolta' di licenziare nell'anno piu' di un decreto di programmazione dei flussi, suggerisce la lettura prudenziale delle richieste da parte delle organizzazioni datoriali, da un lato favorendo meccanismi di ingresso (attraverso l'Anagrafe Informatizzata degli Immigrati) che privilegino le professionalita' maggiormente richieste, e dall'altro promuovendo un'azione di verifica dell'adeguatezza delle quote previste, attraverso l'esame della velocita' di "copertura" delle stesse. In questo senso appare opportuno sottolineare come il passaggio da una politica di controllo dei flussi di tipo quantitativo ad una di tipo qualitativo non puo' che esserne una naturale evoluzione. Come gia' accennato, infatti il decreto flussi, infatti non opera una distinzione degli ingressi per tipologia professionale, inglobando le qualifiche di basso e di alto livello in un unico aggregato. A tal proposito, sembra pero' opportuno lasciare a detti decreti 2001/2003 la scelta sull'introduzione di distinte quote per esigenze del settore sanita' e del settore dell'alta tecnologia. In generale, fermo restando la predetta riserva, non sembra qui opportuno stabilire che all'interno dei decreti di programmazione dei flussi migratori vengano fissate quote espressamente dedicate a tipologie professionali specifiche, relative a professionalita' di alto livello e poco presenti nell'offerta di lavoro nazionale (da non confondersi con le figure richiamate dall'art. 27 del T.U. che, per scelta legislativa, non rientrano nelle quote annualmente fissate). E' bene comunque sottolineare l'importanza di tale carenza relativamente agli effetti sul rallentamento della crescita dei settori economici di piu' recente sviluppo (in particolare quelli legati all'informatica e alle comunicazioni) e ribadire l'esigenza di individuare meccanismi che facilitino l'ingresso di lavoratori stranieri con competenze adeguate alle richieste del mondo imprenditoriale. A questo proposito puo' essere utile citare i dati emersi dall'analisi del fabbisogno formativo del personale sanitario, ad opera del Ministero della Sanita'. Tale ricerca evidenzia come, gia' dal 1993, sia netta la diminuzione nei diplomi per "infermieri professionali", in ragione di una progressiva mancanza di attrazione verso questo tipo di professione. Tale deficienza ha generato, negli anni, un eccesso di domanda quantificabile in 3.451 unita' nell'anno 2000, 3.199 nel 2001 e 1.817 nel 2002. A fronte di tali carenze, sono stati quindi individuati i paesi extracomunitari nei quali la formazione e' assimilabile a quella europea, al fine di sopperire al deficit al di offerta. E' evidente che, nelle decisioni finali in merito ai decreti di programmazione dei flussi, occorrera' generalmente valutare anche l'incidenza della politiche per la mobilita' interna con riguardo non solo ai lavoratori extracomunitari, ma anche a quelli nazionali e ,in un contesto piu' ampio, a quelli europei, al fine di evidenziare quale percentuale di posti disponibili possa essere soddisfatta ricorrendo esclusivamente a cittadini extracomunitari. Sembra comunque necessario lo studio di "filtri qualitativi" che favoriscano i soggetti dotati di elevate credenziali formative. A riguardo si puo' ipotizzare l'utilizzo di piu' decreti flussi ,come gia' richiamato in precedenza, anche in relazione agli elementi informativi forniti periodicamente dal Ministero del Lavoro in merito. La rilevazione istruttoria del Ministero del Lavoro continuera' periodicamente, coinvolgendo Regioni, Provincie, Centri ed Enti di ricerca, Parti Sociali. Si potra', in tal modo, contribuire ad intercettare i fabbisogni per il medio periodo nonche' quelli espressi dalle famiglie. Come gia' su' accennato, il Ministero del Lavoro - Servizio per i problemi dei lavoratori immigrati extracomunitari e delle loro famiglie presso la Direzione Generale per l'Impiego - sta attrezzando, al riguardo, una apposita struttura, che operera' anche utilizzando l'anagrafe informatizata. Relativamente alla discriminazione degli ingressi in relazione alle categorie professionali piu' richieste, un discorso analogo ai precedenti puo' essere fatto anche per gli ingressi con per prestazione di garanzia per l'accesso al lavoro, previsto dall'Art 3 del Testo Unico, Decreto Legislativo n.286/98. Appare necessaria, infatti, la verifica della percentuale e della qualifica degli immigrati che hanno trovato collocamento nel mercato del lavoro, anche in relazione alle differenti tipologie di percorsi di inserimento seguite. Pare, inoltre, opportuno sottolineare la necessita' di approfondire la possibilita' di circoscrivere questo strumento ai lavoratori provenienti da Paesi con i quali non siano gia' in vigore accordi in merito a quote riservate, in modo da costruire tra le Autorita' nazionali in un processo di responsabilizzazione reciproca, al fine di garantire un efficiente meccanismo di incontro tra la Domanda e l'Offerta di Lavoro. Per quanto riguarda il lavoro stagionale, si ritiene opportuno evidenziare la pressante necessita' di dover corrispondere tempestivamente alle esigenze del mercato del lavoro, con flussi di ingresso aventi il carattere della fluidita', in quanto collegati ad un soggiorno temporaneo strettamente rapportato alla stagionalita' delle suddette esigenze. Ne discende che, ovviamente, non emergano situazioni problematiche di integrazione sociale, mentre acquistano rilevanza quelle riguardanti l'accoglienza e l'assicurazione della parita' delle condizioni di lavoro rispetto ai lavoratori italiani. A tale proposito, un ruolo importante riveste l'Accordo sul lavoro stagionale dell'8/2/2000, stipulato fra il Ministero del Lavoro e le parti sociali, con cui si procede all'attuazione delle disposizioni dell'art.24, comma 5, del T.U. 286/98 che prevede l'intervento degli organismi locali nella stipula di convenzioni in materia. A seguito delle predette esigenze, l'adozione di un Decreto Ministeriale, a firma del Ministro del Lavoro in data 8 giugno 2000, per l'ingresso di 20.000 lavoratori stagionali, appare pienamente rispondente alla richiesta del mercato del lavoro stagionale, quale mercato dotato di particolare espansione in relazione ai periodi di "picco" stagionale. Particolare attenzione sara' prestata alla formazione professionale, anche in loco. Appare opportuno, infine, precisare come, per quanto in linea con una politica migratori di tipo "qualitativo", la promozione di attivita' di formazione professionale per immigrati nei paesi d'origine non debba e non possa tradursi in una selezione di fatto degli stessi ad opera di soggetti privati, compito che, istituzionalmente, spetta all'autorita' pubblica centrale. I privati potranno, pero', procedere alla selezione dopo la preselezione rappresentata dalla istituzione delle liste di implementazione dell'anagrafe. Politica di programmazione dei flussi e interventi di inserimento lavorativo: i differenti ambiti di intervento dell'autorita' centrale e degli organismi territoriali. Il Decreto Legislativo n. 469/97 disciplina il conferimento alle Regioni e agli enti locali, di funzioni e compiti relativi non solo al collocamento ma anche alle politiche attive del lavoro, riservando, invece, allo Stato un ruolo generale di indirizzo, promozione e coordinamento. Peraltro, lo stesso Decreto, in materia di politiche dell'immigrazione, detta una puntuale divisione delle responsabilita'. Infatti, rimane riservata allo Stato - in attuazione dell'art. 1, 3o comma, lett. f) della c.d. Legge Bassanini, il quale, in via generale, esclude dal campo di applicazione del conferimento in capo agli enti locali la materia della "immigrazione" - la "vigilanza (...) dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti all'Unione europea" (art. 1, 3o comma, lett. a). Alle Regioni, e di fatto - per gli effetti della delega obbligatoria di cui all'art. 4, 1o comma, lett. a) - alle Province, e' invece attribuita la funzione amministrativa relativa al "collocamento dei lavoratori non appartenenti all'Unione europea" (art. 2, 1o comma, lett. f). In tale ottica legislativamente determinata, l'attivita' di incontro tra domanda ed offerta di lavoro ("inserimento") esercitata dall'ente locale, trova il proprio necessario antecedente logico nell'attivita' di programmazione dei "flussi di entrata" a livello nazionale Il ruolo di " indirizzo e coordinamento" riservato dalla Legge allo Stato si e' tra l'altro espresso nella realizzazione di un "masterplan" dei servizi per l'impiego (SPI), indispensabile per allestire un quadro di riferimento entro cui sviluppare la riforma degli stessi SPI, valorizzando a tal fine l'utilizzo delle risorse strutturali e strumentali e il ricorso al cofinanziamento nazionale. Nel "Masterplan" sui Servizi per l'Impiego si afferma , espressamente che "il concorso finanziario del FSE contribuira'", tra l'altro, alla "progettazione di interventi appropriati ad un positivo inserimento nell'occupazione dei lavoratori extra-comunitari". A proposito del ruolo svolto dagli SPI deve essere ricordata la linea procedurale concertata, finalizzata alla individuazione, anche per l'Italia, di standard qualitativi e quantitativi, "in linea con le migliori pratiche a livello comunitario". In tale ottica il Ministero del Lavoro, insieme a Regioni e Province, si e' impegnato, su piu' fronti, con l'intento di approdare alla definizione dei su richiamati standards. Tale processo si e' concretizzato, dapprima, con l'Accordo in materia di standard minimi di funzionamento dei servizi per l'impiego, tra Ministero, le Regioni e le Province autonome, le Province, i Comuni e Comunita' montane, sancito, il 16 dicembre 1999, presso la c.d. Conferenza Unificata. Tale Accordo rappresenta un primo passo, lungo il cui solco si inseriscono anche le "Linee guida per la definizione di azioni per l'avvio della funzionalita' dei servizi all'impiego" definitivamente approvati, sempre dalla Conferenza Unificata, il 26/10/2000. Proprio nelle "Linee guida", per favorire l'allargamento della partecipazione al mercato del lavoro - promovendo l'occupabilita' della forza lavoro, anche di quella piu' difficilmente collocabile - viene espressamente menzionato il "particolare impegno che dovra' essere rivolto all'inserimento degli immigrati" da parte dei Servizi per l'impiego locali. Il ministero del Lavoro individuera' l'autorita' competente a riguardo, anche nell'ambito della programmazione del "Masterplan". A tal proposito, il Ministero del Lavoro operera' per individuare difficolta', trasferire buone pratiche, secondo logiche di sistema. Il ruolo degli accordi internazionali bilaterali Nell'ottica di un corretto funzionamento dell'Anagrafe Informatizzata, di cruciale importanza e' la stipula di accordi bilaterali con i governi stranieri (ed in particolare con quelli per i quali sono gia' state definite delle quote riservate), al fine di coinvolgere direttamente le autorita' locali nel processo di implementazione del sistema di selezione dei candidati. La responsabilizzazione dei governi locali costituisce l'elemento decisivo: nel 2001, nel 2002 e nel 2003 rappresentera', infatti, un obiettivo prioritario. In questo senso, deve essere comunque perseguita, affianco ad una politica di programmazione sistematica dei flussi, un'azione di forte responsabilizzazione delle autorita' governative locali , da tenere in conto anche nelle fasi di assegnazione e conferma delle quote d'ingresso riservate, che vanno considerate fortemente vincolate all'impegno dei governi stranieri dell'AILE. A questo proposito e' pensabile, in fase rinegoziale, anche la possibilita' di ridurre o non rinnovare l'ammontare degli ingressi destinati ad un paese in funzione della mancata ottemperanza agli accordi stipulati in precedenza. Un ulteriore elemento di incentivazione all'utilizzo del meccanismo degli accordi bilaterali e' rappresentato dall'implementazione di programmi di cooperazione allo sviluppo attivabili tramite il meccanismo della cooperazione internazionale. Appare rilevante sottolineare la capacita' di detti strumenti nell'attivare "logiche di sistema", volte al rafforzamento delle dinamiche di collaborazione con le autorita' straniere. Recente e' la realizzazione dell'accordo con il Governo tunisino che, per completezza e originalita', rappresenta un sicuro punto di riferimento per la stesura di futuri accordi finalizzati all'impiego ottimale di quote di ingressi riservate, e condurra' alla predisposizione di un vero e proprio "modello" per le iniziative analoghe future. In particolare, tale tipo di collaborazione puo' offrire un modello utile anche per altri paesi del Mediterraneo, inserendosi in una piu' ampio progetto di politica europea che investe l'area mediterranea, anche nella prospettiva di creazione di un Osservatorio generale sull'occupazione nei Paesi che si affacciano sul bacino del Mediterraneo. Tale aspetto e' paraltro di rilevanza non secondaria di rafforzamento nell'ottica di rafforzamento del partenariato euromediterraneo, con particolare riferimento al valore sociale e occupazionale. In base a tale accordo si e' concertato un programma d'azione finalizzato all'impiego ottimale dei 3.000 ingressi riservati al paese nel Decreto Flussi 2000, al fine di favorire l'immigrazione secondo criteri di tipo qualitativo, che rendano massima la compatibilita' tra lavoratore tunisino e mercato del lavoro italiano. A questo fine, sono state predisposte, grazie alla collaborazione delle Autorita' tunisine, delle liste cronologiche (ai sensi dell'art. 4 comma 3 del Decreto di Programmazioni Flussi 2000, e dell'art. 21 del Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione) attraverso la selezione dei candidati e l'identificazione dei loro profili professionali e scolastici. Tale esercizio e' stato formalizzato, inoltre, attraverso un'intesa sul lavoro, sottoscritta dai rispettivi sottosegretari agli esteri, il 15 maggio 2000, per disciplinare gli ingressi dei tunisini per lavoro stagionale in Italia. Come sopra evidenziato, si sottolinea, pertanto, l'importanza di tale intesa, anche in relazione al piu' vasto campo delle politiche bilaterali in materia migratoria. Inoltre, e' in via di conclusione, grazie alla collaborazione tra i Ministeri del Lavoro dei due Paesi, attraverso l'Ambasciata italiana a Tunisi, l'opera di omogeneizzazione dei dati delle schede dei candidati con quelli dell'AILE, al fine di rendere disponibile quanto prima l'elenco on-line dei potenziali lavoratori immigrati. In un'ottica piu' generale, gli accordi bilaterali rimangono uno degli strumenti piu' appropriati nella regolamentazione degli ingressi di lavoratori stranieri in Italia, soprattutto per quel che concerne i flussi provenienti da Nazioni a forte pressione migratoria , e in particolare per quelli relativi ai paesi che si propongono quali futuri membri della Comunita' Europea. Inoltre accordi bilaterali per ingressi selezionati dal punto di vista sia quantitativo che qualitativo sono stati stipulati o sono in corso di discussione. Un ruolo decisivo a tale riguardo assume la responsabilizzazione dei governi locali. Si ritiene anche di dover incentivare le migrazioni di carattere temporaneo, non necessariamente finalizzata all'ingresso di lavoratori con qualifiche di basso livello Il Ministero del Lavoro, inoltre, operera' anche in relazione ai seguenti obiettivi e campi di indagine e di attivita': 1) Attivazione da parte del Ministero del Lavoro di una campagna informativa (riferimento al pacchetto anti-discriminatorio dell'UE). 2) La Direzione Generale per l'Impiego, in collaborazione con l'OIL, intende effettuare una ricerca finalizzata alla lotta ad ogni forma di discriminazione contro i lavoratori immigrati Tale ricerca e' in corso di elaborazione con il relativo progetto. 3) Contributo al monitoraggio, verifica e valutazione dei visti per inserimento nel mercato del lavoro. 4) Stipula degli accordi tendenti a gestire il fenomeno dei transfrontalieri non comunitari. Caratteristiche specifiche del Nord Est e del Nord Ovest. 5) Programmazione legata anche ad altri fattori, quali la mobilita' fra i Paesi UE, fra il Nord e il Sud dell'Italia in primo luogo, ecc. Rafforzare la mobilita' fra i Paesi Europei. Previsione dei possibili effetti congiunturali negativi, approfondimenti dei dati relativi a tassi di attivita' degli stranieri, ecc Appendice 3: Elementi conoscitivi di supporto alla definizione dei flussi di ingresso nel territorio italiano, 2001-2003 Andamento demografico in Italia (dati ONU e Golini) Immigrazione di ritorno dall'America Latina (Ministero degli Esteri) Le difficolta' nella rilevazione del fabbisogno lavorativo (ISFOL) Mobilita' interna (ISFOL) La struttura della componente lavorativa dei lavoratori immigrati (ISFOL) Studi sui fabbisogni occupazionali - I dati dello studio Excelsior-Unioncamere - Lo studio job vacancies in Italia: i dati Isfol-Csa - La domanda di figure professionali nel settore ITC secondo l'indagine Assinform Linee generali di previsione congiunturale per l'economia italiana (dati ISAE) Distribuzione delle inserzioni "a modulo" per gruppi professionali (ISFOL-CSA) Stima dei diplomati istruzione tecnica, triennio 2001-2003 (Ministero della Pubblica Istruzione) Il rapporto ONU sul calo demografico in Italia e nei paesi sviluppati Il progressivo invecchiamento della popolazione Italiana, del resto comune al complesso delle nazioni europee, offre un ulteriore elemento di riflessione in merito alla potenzialita' di accoglienza di lavoratori immigrati dall'estero. Una recente ricerca delle Nazioni Unite aveva come oggetto lo studio della possibilita' di frenare l'invecchiamento demografico attraverso l'afflusso di immigrati da paesi terzi. Dalle proiezioni pubblicate, l'Italia risulta essere uno dei paesi con il piu' forte declino demografico (nel 2050 la popolazione diminuira' del 28%), superato soltanto dall'Estonia e dalla Bulgaria. Calo demografico e fabbisogno di immigrati al 2050 secondo l'ONU ----> Vedere tabella a pag. 76 del S.O. <---- Il dato ancor piu' preoccupante riguarda la percentuale di popolazione con piu' di 65 anni che, dal 18% del 2000, crescera' fino al 35% nel 2050. Inoltre, ipotizzando una politica immigratoria di totale chiusura, l'Italia si troverebbe con un tasso di dipendenza (rapporto tra le persone con eta' compresa tra i 15 e i 65 anni e le persone con piu' di 65 anni) in pericoloso declino. Discorso analogo si puo' fare per la popolazione nel suo complesso e per la popolazione in fascia di eta' compresa tra i 25 e i 65 anni. Del resto, anche ipotizzando una forte crescita del tasso di natalita' interno, non si avrebbero sostanziali differenze nei risultati appena esposti, dato che i bambini nati non entrerebbero nella forza lavoro che tra il 2020 e il 2025. E' chiaro che le decisioni in merito alla quantificazione dei flussi non possono ridursi ad un mero computo matematico. Non e' del resto pensabile di poter sostenere nel prossimo cinquantennio un flusso di immigrati sufficiente ad annullare il calo demografico. Il dato, quindi, assume piu' un aspetto provocatorio che di reale fabbisogno, ma rimane un indicatore essenziale all'interno di una logica previsionale nella politica migratoria nel suo insieme. Ulteriori previsioni sull'andamento della popolazione italiana di eta' compresa tra i 20 e i 39 anni, fornite dal prof. Golini, indicano un forte calo sull'insieme del territorio nazionale, ma di entita' molto maggiore nel centro-nord. Parallelamente, le previsioni sull'evoluzione demografica del resto del mondo confermano l'esistenza di attese di forti aumenti della popolazione, potenzialmente fonte di emigrazione. Questi flussi proverranno meno dall'Europa orientale, caratterizzata anch'essa, come l'Europa occidentale, da un calo ed un invecchiamento della popolazione, quanto piuttosto dall'Asia e dall'Africa, con evoluzioni molto differenziate per paese. Nell'Africa Sub-Sahariana e' atteso un aumento della popolazione del 100%, contro il 44% nel Nord Africa ed l'11% in Turchia. Popolazione di eta' 20-39 anni al 2000 e proiettata al 2019 per alcune aree di origine delle migrazioni ----> Vedere tabella a pag. 77 del S.O. <---- Popolazione di eta' 20-39 anni al 1999 e proiettata al 2019 per ripartizione ----> Vedere tabella a pag. 78 del S.O. <---- Immigrazione di ritorno dall'America latina E' stato registrato particolarmente da alcune nostre Ambasciate in Paesi dell'America Latina (Argentina, Brasile) un crescente interesse da parte di cittadini di origine italiana a trasferirsi in Italia motivato dalla elevata disoccupazione e dalla crisi economica che caratterizzano questi Paesi e che spingono molte persone ad individuare strade e sbocchi alternativi che contemplano anche l'ipotesi di cercare lavoro in Europa. Le informazioni fornite dagli organi di stampa nazionali e locali delle carenze in alcuni settori del mercato del lavoro e sulle opportunita' di inserimento che si prospetterebbero, accrescono tale interesse. Si tratta per lo piu' di cittadini di origine italiana che hanno acquisito per naturalizzazione la cittadinanza del paese ospitante ma che possono ottenere, e in molti casi hanno gia' ottenuta, la ricostruzione della cittadinanza italiana. Sono quindi nella maggior parte in possesso della doppia cittadinanza e sono attratti appunto dalle nuove possibilita' che il mercato del lavoro nazionale e di altri Paesi dell'UE sembra poter offrire. Naturalmente essi si avvarrebbero della cittadinanza italiana che consente la piena liberta' di circolazione in ambito UE. Difficile al momento fare delle stime circa la reale entita' del fenomeno; forse qualche migliaio dall'Argentina. Per quanto riguarda il Brasile si registrano casi di persone di origine italiana per le quali il riacquisto della cittadinanza appare tuttavia impedito, che desidererebbero comunque rafforzare i rapporti con l'Italia, anche attraverso trasferimenti temporanei per motivi di lavoro, o attraverso piu' intensi scambi di studio o di carattere culturale. Appare difficile anche in questo caso stimare l'entita' della richiesta. Le difficolta' nella rilevazione delle vacancies (fabbisogno lavorativo) E' possibile individuare due tipologie base di fabbisogno lavorativo: riferite rispettivamente alle professioni che la forza lavoro locale non vuole ricoprire e alle professionalita' che, invece, non sono reperibili all'interno dell'offerta di lavoro degli italiani. La suddivisione non rappresenta una ripartizione meramente formale, ma individua due categorie che, nei processi di incontro tra domanda ed offerta di lavoro, seguono percorsi e presentano problematicita' spesso non coincidenti In gran parte dei casi, infatti, le posizioni lavorative rese vacanti da una carenza di offerta di lavoro locale si caratterizzano per una bassa specializzazione professionale, per una tipologia di lavoro che spesso e' considerata scarsamente qualificante dagli italiani e per bassi livelli di remunerazione. D'altro canto, le vacancies riguardanti le figure professionali presenti in maniera insufficiente tra la forza lavoro locale sono caratterizzate principalmente da un elevato livello di qualificazione e professionalita' e da alte remunerazioni. Inoltre, la differente tipologia occupazionale comporta una diseguale capacita' di emersione delle vacancies. La maggior parte delle ricerche che forniscono informazioni su come avviene il match imprese e lavoratori, evidenziano come esista una relazione negativa tra lo status delle posizioni lavorative e l'utilizzo, per la selezione dei lavoratori, di canali informali. Appare verosimile, difatti, che gli imprenditori cerchino attraverso contatti personali quelle competenze non osservabili "direttamente" o non desumibili da un curriculum, quali le capacita' a lavorare in gruppo, la motivazione o l'affidabilita', sottolineando che, piu' il "submercato" professionale e' piccolo e specifico, tanto piu' frequente e' il ricorso a metodi formali nella ricerca dell'offerta di lavoro. Una relazione analoga alla precedente puo' essere individuata tra dimensioni aziendali e i canali di reclutamento. E' piu' probabile, infatti che la piccola impresa tenda a non far ricorso ai canali formali, per l'esiguita' dei posti offerti e per la predilezione degli aspetti positivi connessi all'utilizzo dei "reticoli sociali". La grande impresa, al contrario, potrebbe conoscere gia' in anticipo il proprio turnover medio, riuscendo anche a monitorare il proprio fabbisogno professionale in maniera piu' sistematica. Sembrerebbe, quindi, che il mercato sia in grado di esplicitare con piu' facilita' i bisogni relativi alle tipologie professionali di medio, alto livello piuttosto che quelli riguardanti profili di livello piu' basso, e questo principalmente per due ragioni: la prima risiede nel differente grado di sostituibilita' tra la tipologia di professionalita' richiesta. E' infatti evidente che qualifiche altamente specializzate rendano pressoche' vincolata la scelta dell'impresa e, conseguentemente, elevato l'investimento degli imprenditori nella ricerca di quella particolare tipologia di lavoratore, in ragione anche dell'alto valore aggiunto apportato della figura professionale stessa. Diverso e' il caso di professionalita' scarsamente qualificate che, presentando spesso una grado di sostituibilita' maggiore e un livello di produttivita' minore delle precedenti, rendono meno evidente la difficolta' di copertura del fabbisogno. Mobilita' interna Un ulteriore elemento di distinzione risiede nella differente propensione alla mobilita' che caratterizzata le due tipologie di lavoratori individuati. I diversi livelli di remunerazione, di qualita' del lavoro e di prestigio sociale offerti che li caratterizzano, determinano incentivi alla mobilita' molto diversi. I ben noti differenziali nei tassi di disoccupazione tra Nord e Centro-Sud Italia sono in parte spiegabili proprio da un da una bassa propensione alla mobilita' interna della forza lavoro di professionalita' medio basse. E' pero' chiaro che quest'ultima e' a sua volta condizionata da un rapporto costi-benefici, che e' alla base delle scelte individuali del lavoratore. Nel computo di tale scelta vengono inseriti una serie di indicatori, sia monetizzabili che non monetizzabili, quali i costi di trasferimento, di alloggio, la perdita dei benefici economico-sociali derivanti dall'abbandono della propria famiglia di origine e, non da ultimo, la qualita' e la qualificazione del lavoro offerto. Ovviamente tale scelta e' alla base anche della mobilita' dei lavoratori stranieri (si prescinde qui dai fenomeni immigratori dipendenti da situazioni politico-sociali insostenibili) che, pero', utilizzano parametri intuitivamente ben diversi da quelli dei lavoratori nazionali, e che presentano quindi un livello di elasticita' tra remunerazione e tasso di mobilita' piu' alto di questi ultimi. Poter scindere tra le differenti componenti che intervengono nella valutazione dei costi e dei benefici e' un aspetto di grande rilevanza nello studio dei fenomeni in questione e, al contempo, presenta un elevato livello di difficolta'. E' molto complicato, infatti, poter stabilire con assoluta certezza se un posto di lavoro occupato da un soggetto immigrato sarebbe potuto essere ricoperto da un lavoratore italiano con un adeguato intervento do sostegno alla mobilita'. Affianco all'esigenza di quantificare il fabbisogno interno, quindi, emerge quella di rendere maggiormente "fluido" ed efficiente il sistema di incontro tra la domanda e l'offerta di lavoro presente sul territorio, al fine di verificare, con una certa sistematicita', quali e quante delle posizioni lavorative disponibili non possano essere ricoperte dai lavoratori gia' presenti in Italia. Di particolare rilevanza appare lo sviluppo del SIL (sistema informativo lavoro), affinche' si giunga in tempi rapidi alla progressiva integrazione dei mercati del lavoro regionali, attraverso il collegamento i rete dei diversi Centri per Impiego presenti sul territorio, al fine di ottenere tanto una rilevazione puntuale delle richieste di lavoro delle imprese quanto la verifica della capacita' di risposta dell'offerta interna. Congiuntamente al sistema di incontro tra domanda e offerta interna, e' necessario sviluppare un altrettanto efficiente meccanismo che faciliti la selezione dei lavoratori stranieri residenti all'estero. Il decreto legislativo 286/98, "Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero", prevede l'istituzione di un'anagrafe informatizzata dei lavoratori stranieri e gia' avviata dal Ministero del lavoro. La struttura della componente lavorativa dei lavoratori immigrati Un quadro complessivo abbastanza indicativo - per quanto incompleto- della situazione dei lavoratori stranieri regolari presenti in Italia e' possibile desumerlo dai dati del Ministero del Lavoro, ed in particolare da quelli riguardanti gli iscritti alle liste di collocamento e gli avviati al lavoro. La lettura dei dati, in realta', presenta non poche difficolta', sia perche' le amministrazioni rilevano il numero delle iscrizioni e degli avviamenti al lavoro e non gia' gli individui iscritti o avviati, sia perche' il numero di persone iscritte al collocamento corrisponde solo in parte a quelle realmente in cerca di occupazione. Tale imprecisione nasce, notoriamente, da due ordini di ragioni: persone che si iscrivono nelle liste pur non essendo in cerca di lavoro e persone che, svolgendo attivita' irregolari, continuano ad essere iscritte agli uffici del collocamento locale. Non e' possibile quindi, costruire un tassi di disoccupazione realmente significativo attraverso l'utilizzo i dati provenienti dal collocamento. Le rilevazioni del Ministero del Lavoro presentano, comunque un elevato grado di interesse in merito alle informazioni riguardanti la struttura e le dinamiche interne alla popolazione lavorativa extracomunitaria Cittadini extracomunitari iscritti al collocamento al 31 dicembre. Anni 1992-1998 ----> Vedere tabella a pag. 80 del S.O. <---- Nel 1999 la media degli stranieri extracomunitari iscritti alle liste di collocamento era pari a 204.573 individui, con una leggera flessione rispetto agli iscritti al 31 dicembre del 1999. Risulta rafforzata, invece, la percentuale di lavoratori iscritta nel Nord Italia, che si attesta al 50, 6% del totale, confermando una tendenza ormai consolidata da tempo. La capacita' di attrazione della manodopera immigrata da parte delle regioni con le opportunita' lavorative piu' numerose e', infatti, un fenomeno ampiamente consolidato. L'elevata concentrazione di lavoratori stranieri nelle zone del paese economicamente piu' dinamiche trova una risposta solo parziale nell'elevato tasso di mobilita' interno della comunita' immigrata. Infatti, appare evidente la relazione inversa tra i tassi di disoccupazione e la distribuzione dei permessi per area geografica. Tassi di disoccupazione e distribuzione permessi di lavoro per area (anni 1993-1998) ----> Vedere tabella a pag. 81 del S.O. <---- Per quanto il dato fornisca solo una parziale visione del fenomeno, sembra confermata la necessita', da parte dei datori di lavoro delle aree a maggior livello occupazionale, di cercare manodopera al di fuori dei confini nazionali. Distribuzione per area geografica degli iscritti e degli avviati per anzianita' di iscrizione (medie 1999) ----> Vedere tabella a pag. 81 del S.O. <---- L'elevata richiesta di lavoratori stranieri da parte delle imprese del Nord Italia e' comprovata dall'elevato tasso di avviamenti effettuati nel corso dell'anno. Soltanto il 30% di questi, infatti, riguarda il Centro Sud della penisola, percentuale ampiamente superata dal solo Nord Est. Del resto appaiono evidenti anche le differenze nei tempi necessari all'accesso al lavoro: la percentuale degli avvii di persone iscritte al collocamento da piu' di un anno, infatti, aumenta via via che si passa alle aree del Centro e del Sud Italia, mentre ben oltre la meta' degli avviati del Nord e' iscritta alle liste da meno di tre mesi. Dall'esame delle tavole del Ministero del Lavoro sembra consolidarsi la tendenza ad una ricerca di manodopera maggiormente qualificata, soprattutto nell'ambito del settore industriale (circa il 40% del totale degli avviamenti dell'anno avvengono nelle industrie del Nord). Mentre il Mezzogiorno e il Sud Italia sembrano interessati soprattutto a manodopera scarsamente specializzata, nel Settentrione si consolidano le assunzioni per operai specializzati e qualificati, che raggiungono complessivamente il 22,5% nel Nord Ovest e quasi il 30% nel Nord Est. Rimane comunque alta la quota di operai generici che, da soli, rappresentano oltre il 76% del totale degli avviamenti, come del resto e' molto elevata la percentuale di assunzioni di lavoratori privi di titolo di studio (91% del totale). Cittadini extracomunitari avviati per qualifica, media 1999 ----> Vedere tabella a pag. 82 del S.O. <---- L'alta percentuale di assunzioni per via nominativa o diretta (circa il 99% del totale) sembra indicare come, nella selezione dei lavoratori stranieri, l'aspetto piu' rilevante sia rappresentato dalle referenze derivanti da una precedente attivita' lavorativa, piuttosto che dalla qualifica risultante dai titoli di studio. Cittadini extracomunitari iscritti al collocamento per tipo di iscrizione (media 1999) ----> Vedere tabella a pag. 82 del S.O. <---- Rimane comunque alta la percentuale di extracomunitari poco o per nulla qualificati iscritti al collocamento; sul totale degli iscritti, infatti, bel l'84% e' rappresentato da operai generici e soltanto il 2,7% da operai specializzati, ad ulteriore testimonianza dell'elevato grado di assorbimento di questa seconda tipologia di figure da parte del sistema produttivo nazionale. Studi sui fabbisogni occupazionali I dati dello studio Excelsior-Unioncamere Nella definizione del fabbisogno occupazionale del sistema produttivo interno, di particolare interesse appaiono le informazioni ottenibili dalla banca dati "Excelsior". Quest'ultima e' un sistema informativo delle camere di commercio, sotto il coordinamento di "Unioncamere", che oltre a rilevare la domanda di lavoro espressa dalle imprese italiane, rende particolarmente evidente l'interesse mostrato dagli imprenditori verso la manodopera straniera. Lo studio, infatti, non solo rileva le figure professionali maggiormente richieste sul territorio nazionale, ma anche l'intenzione da parte degli imprenditori nazionali di assumere personale extracomunitario. Delle circa 200 mila assunzioni previste nel biennio 1999-2000, ben il 67% e' richiesto dalle imprese del Nord Italia che copre quasi il 40% del totale nazionale. ----> Vedere tabella a pag. 83 del S.O. <---- Le percentuali, come illustrato in tabella, coincidono solo in parte con la distribuzione delle assunzioni previste per lavoratori italiani, dato che potrebbe indicare una relativa carenza di offerta di lavoro locale. Un'ulteriore informazione sul rapporto tra le assunzioni dei lavoratori italiani e dei lavoratori stranieri puo' essere dedotta dal quadro delle assunzioni previste per gruppi professionali e professioni. Infatti, la percentuale di assunzioni previste di lavoratori stranieri rispetto ai nazionali diventa progressivamente minore al crescere della qualifica richiesta. In particolare, se si considerano le assunzioni per personale non qualificato, la quota che potrebbe essere coperta dagli stranieri raggiunge, rispetto al totale, il 51,2%, dato che puo' essere preso a parziale conferma del progressivo abbandono da parte degli italiani degli impieghi piu' pesanti e a bassa remunerazione. Assunzioni previste nel biennio 1999-2000 di personale proveniente da paesi extracomunitari, per grandi gruppi professionali e professioni ----> Vedere tabella a pag. 84 del S.O. <---- Contemporaneamente viene evidenziata l'esigenza di ricorrere a manodopera straniera anche per alcune tipologie professionali che necessitano di una maggiore qualificazione ed esperienza. La richiesta di operai specializzati, ad esempio, rappresenta quasi il 27% delle assunzioni previste e, dopo quella relativa alle professionalita' intellettuali, e' quella in cui pesa maggiormente la necessita' di una precedente esperienza lavorativa Inoltre, piu' della meta' della manodopera e' assorbita dal comparto industriale, ovvero quello meno dinamico dal punto di vista della crescita della domanda di lavoro. Non si puo', quindi, non porsi il problema di un possibile esubero delle nuove forze di lavoro immigrate, nel caso di periodi congiunturali negativi prolungati.. Pur non fornendo informazioni specifiche sulla richiesta di lavoratori extracomunitari, di particolare interesse sono, infine, le informazioni relative alle assunzioni stagionali, che individuano i settori che maggiormente ricorrono a questa tipologia contrattuale. Dipendenti con contratto stagionale previsti nel 1998 e nel 1999, per grandi gruppi professionali e professioni ----> Vedere tabella a pag. 84 del S.O. <---- Lo studio job vacancies in Italia: i dati Isfol-Csa L'Isfol e il Centro statistica aziendale (Csa) rilevano, periodicamente e "in tempo reale", le offerte di lavoro "a modulo" pubblicate sui maggiori quotidiani e utilizzate dalle aziende italiane ed estere per la ricerca di personale. Negli ultimi anni, l'impiego delle offerte di lavoro a mezzo stampa e' divenuto uno strumento sempre piu' importante nella job search, nonostante il costo relativamente elevato per le aziende che vi fanno ricorso. In effetti, dato il costo del mezzo impiegato, le inserzioni pubblicate vengono prevalentemente utilizzate dalle aziende per il reperimento di personale qualificato. Tale attivita' e' assimilabile ad un vero e proprio investimento in capitale umano, che le imprese sono disposte a fare, probabilmente, in presenza di buone prospettive per il futuro. Le inserzioni potrebbero quindi costituire, in primo luogo, uno strumento assai utile per conoscere e valutare le vicende economiche italiane, quali indicatori congiunturali del ciclo economico generale e delle tendenze del mercato del lavoro. In secondo luogo, le modalita' con cui sono effettuate le rilevazioni permettono, sia di valutare i fenomeni nel complesso, sia di effettuare analisi disaggregate che possono essere ulteriormente approfondite e dettagliate per area geografica, per settore di attivita' economica, per requisiti richiesti ai potenziali collaboratori, ecc.. Infine, dal momento che le rilevazioni vengono effettuate periodicamente, i dati possono essere confrontati nel tempo, consentendo di effettuare comparazioni e costruire serie storiche. I quotidiani inclusi nella rilevazione corrente sono 24, tra i quali sono compresi tutti i quotidiani a maggior tiratura nazionale. Procedendo ad una ripartizione delle inserzioni a modulo secondo classificazione Istat 1991, che si basa sulla Isco-88, riportate nelle tabelle allegate al documento, si possono fare le seguenti considerazioni: In termini assoluti le professioni maggiormente richieste sono quelle degli esperti amministrativi, esperti in problemi finanziari, specialisti nei rapporti con i mercati, esperti delle pubbliche relazioni, esperti di scienze giuridiche, specialisti in scienze sociologiche, psicologiche, sociali, scrittori, linguisti, interpreti, (inserite nel gruppo degli specialisti in scienze dell'uomo) nel 1999 sono 10.813, erano 3389 nel 1993, e l'indice rilevato da un anno all'altro e' in costante aumento: dal 1996 al 1999 +22, +4, +17, +34. Le inserzioni per personale non qualificato rappresentano il 12,4% del totale, nel 1999, nel 1993 erano il 13,5%, e toccano la percentuale massima nel 1995 con il 20%. Le professioni piu' rappresentative in questo gruppo appaiono quelle relative al personale non qualificato relativo all'amministrazione, gestione e magazzinaggio, le inserzioni per questo gruppo erano 10.874 nel 1999, mentre negli anni precedenti sembrano poco rilevanti, in termini assoluti non superano le 170, gli indici risultano negativi nel 1996 (-49) e nel 1997 (-15). Piu' costante la presenza delle professioni inerenti il personale non qualificato relativo alle vendite e ai servizi turistici: in termini assoluti si passa da 7113 inserzioni nel 1993 a 10.140 nel 1999, nel 1995 erano 17.757, gli indici mostrano un andamento piuttosto costante se si esclude il 1995. Va sfumando il confine tra la alta e la bassa qualificazione; allo stato attuale la difficolta' di segnare l'esatta linea di confine tra i livelli di qualificazione richiesti agli operai e ai tecnici, gli effetti dell'innovazione tecnologica e dei cambiamenti organizzativi, il crescente livello formativo posseduto all'ingresso nel lavoro, determinano un cambiamento, quanto meno del significato da attribuire ai due termini, il processo di trasformazione della struttura produttiva, che negli anni novanta ha subito una decisa accelerazione, modifica le professioni nei loro contenuti. Sembra emergere, negli ultimi anni, una oggettiva difficolta', per i datori di lavoro, di reperire personale da avviare al lavoro nelle basse qualifiche. I risultati di una recente indagine condotta dall'Isfol sugli esiti delle borse di lavoro evidenziano come le richieste delle aziende si siano nettamente orientate verso giovani sprovvisti di diploma, verso soggetti con qualificazione professionale "di primo livello"; le borse rivolte ai "senza diploma" rappresentano il 55,8% delle richieste ed il 55,1% delle autorizzazioni". Altro gruppo rilevante e' quello relativo agli artigiani, operai specializzati e agricoltori . Nel 1999 le inserzioni per professioni inserite in questo gruppo rappresentano il 6,9%. Con un incremento considerevole rispetto agli anni precedenti: nel 1993 rappresentavano l'1,5%, nel 1998 il 2,5. In particolare le professioni piu' "ricercate" sono quelle degli operai ed artigiani metalmeccanici ed assimilati, nel 1999, in valore assoluto 11.125 inserzioni, con un incremento pari a +102 rispetto all'anno precedente, l'indice e' comunque sempre positivo dal 1993 in poi, ad esclusione del 1996 dove compare un -18.Dello stesso gruppo fanno parte le professioni di operaio ed artigiano della meccanica di precisione, dell'edilizia e dell'estrazione, dell'industria alimentare, del legno e tessile, nonche' i lavoratori agricoli e forestali che sono presenti con un trascurabile numero di inserzioni (8 nel 1999). In Italia, la rapida crescita degli accessi a Internet, l'attenzione dei consumatori nostrani verso il commercio elettronico (soprattutto l'incremento di quello business to business (B2B), sono fenomeni che dovrebbero favorire la crescita, e in alcuni casi, la vera e propria nascita, di nuove professioni, o almeno il ricorso ad una continua attivita' di formazione degli addetti, al fine di un costante aggiornamento delle competenze e capacita' dei lavoratori. Lo sviluppo di una new economy, o quanto meno l'introduzione pervasiva, nel mercato del lavoro, delle nuove tecnologie, ha presumibilmente degli effetti diretti sulle capacita', abilita' e competenze richieste dalle imprese e finanche sulla stessa natura del lavoro, non sempre immediatamente disponibili in misura sufficiente nell'offerta di lavoro italiana. A questo scopo si possono utilizzare i dati dell'indagine al fine di evidenziare all'interno del settore dell'Informatica e delle Telecomunicazioni (ITC) le professioni maggiormente richieste. Dall'analisi dei gruppi professionali si evidenzia un aumento quantitativo di tutti i gruppi ma sono soprattutto i primi tre a far segnare le maggiori performance occupazionali. Il gruppo che ha avuto le maggiori richieste dalle aziende e' quello dei tecnici informatici, programmatori, operatori con 13.503 inserzioni nel 1999. La crescita di tale gruppo e' stata costante nel corso degli anni (e' passato, infatti, dai 1.458 annunci del 1993 alle circa 10.776 del 1998). ----> Vedere tabelle a pag. 87 del S.O. <---- A questo proposito e' bene tener presente che le inserzioni a modulo, al contrario delle rilevazioni operate attraverso il sistema Excelsior-Unioncamere, non tengono conto della classificazione Istat 1991 e quindi esprimono in maniera piu' chiara e specifica la professionalita' richiesta dall'impresa. Appare qui utile, data la particolarita' del settore ITC, riportare anche i valori delle professionalita' maggiormente richieste dalle imprese cosi' come rilevate direttamente sui giornali. Il dato disaggregato, infatti, fornisce informazioni che altrimenti, data la relativa novita' dei campi professionali richiesti rispetto ad una classificazione di non recente formulazione, andrebbe perduto: La domanda di figure professionali nel settore ITC secondo l'indagine Assinform Secondo il rapporto del maggio 2000 dell'Associazione nazionale produttori tecnologie e servizi per l'informazione e la comunicazione (Assinform), l'associazione che raggruppa le principali societa' di Ict operanti in Italia sull'informatica e le telecomunicazioni, lo sviluppo della new economy in Europa ha gia' creato una carenza di addetti IT di profilo elevato pari ad oltre 800.000 unita', carenza che dovrebbe crescere a 1.700.000 nel 2003. Il riconoscimento di questa esigenza ha spinto la Germania a creare una quota d'immigrazione specifica di 20.000 specialisti ICT. Negli USA la quota relativa sta aumentando ulteriormente. Secondo l'ultima indagine Assinform e Assolombarda sull'occupazione nell'informatica e nelle telecomunicazioni in Italia (luglio 2000), la demanda di personale qualificato nell'informatica e nelle telecomunicazioni esplode e crea allarme sul fronte della reperibilita' delle risorse. "Gia' oggi paiono infatti mancare 70.000 specialisti ICT in Italia, [in particolare in Lombardia], e il sistema formativo non pare in condizione di colmare il gap in tempi brevi... si va creando una situazione allarmante sul fronte della disponibilita' di competenze necessarie ad alimentare la crescita e l'affermazione della net economy nel nostro paese. Da qui al 2003 mancheranno in Italia almeno 170 mila specialisti nelle aree del networking, di Internet e delle soluzioni d'informatica, che tutte le imprese dovrebbero adottare per rapportarsi in modo nuovo al mercato e competere con successo." Linee generali di previsione congiunturale per l'economia italiana (ISAE, ottobre 2000) Le prospettive di crescita dell'economia risentono di due spinte contrastanti. Un contesto internazionale meno favorevole si combina con gli effetti di freno derivanti dalle condizioni piu' restrittive verso cui si e' orientata la politica monetaria dell'area euro. Al contempo la gia' positiva dinamica della domanda interna trova supporto nella politica di bilancio che, sulla base delle misure attualmente in discussione, genera impulsi espansivi di dimensioni significative. Le previsioni di crescita economica dell'Italia permangono positive, pur presentando, nell'attivita' produttiva, un lieve rallentamento rispetto alla media attesa dell'area euro. Tale rallentamento segnera' in particolare gli ultimi mesi del 2000 e i primi di quello successivo, per poi tornare a crescere nella seconda parte dell'anno, con ritmi prossimi al 3%. Le proiezioni sulla crescita economica indicano, quindi, un'espansione pari al 2,6% nella media del prossimo anno, contro una previsione del 2,8% per l'anno corrente. Determinante, nel rallentamento della crescita, il saldo degli scambi con l'estero, da ricondurre in parte all'aumento delle importazioni derivante dalla crescita della domanda interna, ed in parte per la decelerazione delle esportazioni. Il progressivo esaurirsi della spinta fornita dal deprezzamento dell'euro, infatti, porterebbe queste ultime a subire un rallentamento nel tasso di sviluppo dal 9% stimato per quest'anno, al 7% del 2001. Positivo rimane anche il trend di crescita nel mercato del lavoro, anche se con un ritmo nell'aumento della disoccupazione lievemente inferiore a quello di quest'anno. In particolare si prevede che le unita' di lavoro standard crescano ad un ritmo pari all'1,2% annuo e che le posizioni lavorative crescano di quasi 400.000 unita' nel 2000, a fronte di un aumento previsto per il 2000 di circa 460.000 unita'. Si puo' concludere che, pur con una lieve flessione, il trend di crescita dell'economia italiana rimane sostanzialmente positivo, soprattutto se confrontato con i valori medi degli anni novanta, che si assestavano intorno all'1,4%.A fronte di questi dati si prevede una diminuzione del tasso medio di disoccupazione che, dal 10,6% previsto per il 2000, si dovrebbe assestare al 10% nel 2001. Di particolare rilevanza sono i dati del settore manifatturiero (che da solo assorbe oltre il 40% della manodopera immigrata), il cui incremento di domanda di lavoro compensera' in parte il rallentamento nella crescita occupazionale di quello dei servizi. ----> Vedere tabelle da pag. 89 a pag. 92 del S.O. <---- |
| Alcune delle principali direttrici di azione contenute nel documento sono qui sommariamente riassunte: I) Obiettivi riguardanti asilo e protezione umanitaria * Approvazione del disegno di legge in materia di diritto di asilo, con una piu' incisiva azione nei confronti delle domande a carattere strumentale e con la realizzazione di un sistema di copertura dei bisogni assistenziali dei rifugiati * Una sempre maggiore partecipazione ai lavori che sono in atto o che matureranno, nei prossimi anni, in sede di Unione europea per l'attuazione del previsto processo di comunitarizzazione delle materie connesse all'asilo * Una piu' precisa valutazione della ricaduta dei flussi legati alle richieste di asilo sulla determinazione delle quote annuali di ingresso per lavoro * La conferma del ruolo dell'Italia nelle accoglienze a carattere solidaristico nell'ambito dell'applicazione dell'art. 20 del Testo Unico n. 286/1998 in materia di regimi di protezione temporanea offerta a popolazioni che si trovano in particolare stato di pericolo II) Obiettivi riguardanti sicurezza e contrasto dell'irregolarita' e clandestinita' * Rafforzamento ulteriore dell'apparato di controllo volto a prevenire l'immigrazione irregolare * Adeguamento dei mezzi di supporto tecnico per i presidi di frontiera, con l'acquisizione di infrastrutture e tecnologie avanzate finalizzate al controllo delle frontiere esterne maggiormente esposte, nonche' potenziamento della dotazione di apparecchiature informatiche e di automezzi; adozione del sistema AFIS per la rilevazione delle impronte digitali, anche tramite postazioni mobili * Riorganizzazione delle squadre mobili e ristrutturazione degli Uffici stranieri delle questure prevedendo la separazione delle sezioni amministrative da quelle investigative. * Rafforzamento dell'attivita' coordinata tra i Ministeri degli Affari Esteri e dell'Interno particolarmente nel controllo della documentazione e dei visti presso la rete diplomatico-consolare. Rafforzare il dialogo interistituzionale tra i vari ministeri competenti, al fine di confrontare dati ed elementi conoscitivi del fenomeno e per raggiungere una maggiore efficienza nella lotta a tale forma di criminalita'. * Instaurare un monitoraggio dei fenomeni di criminalita' riconducibili alla immigrazione latu sensu illegale., con la prospettiva della stabilita' della rilevazione dei dati. * Garantire agli stranieri l'esercizio dei diritti riconosciuti ai condannati e detenuti, anche durante la custodia in carcere e comunque nella fase di esecuzione della pena. (superamento delle barriere linguistiche con l'utilizzo dei mediatori culturali nelle strutture carcerarie, che vengano a coadiuvare anche il difensore) * Assicurare la possibilita' di accesso alle misure alternative, rafforzando le strutture sociosanitarie di supporto e coinvolgendo ai diversi livelli le organizzazioni che, regolarmente autorizzate ai sensi del T.U. sull'immigrazione ,si occupano di immigrati III) Obiettivi riguardanti l'azione a livello internazionale * In ambito Unione Europea il coordinamento delle politiche migratorie dovra' essere sempre piu' stretto ed approfondito * Nei rapporti bilaterali occorre proseguire nella politica di collaborazione basati su interventi congiunti e su forme efficaci di assistenza diretta e di cooperazione, in particolare con i paesi prospicienti le nostre coste, estendendo ulteriormente la rete di accordi di riammissione * Sul piano multilaterale adoperarsi affinche' i protocolli sulla tratta di esseri umani e sul traffico di migranti, annessi alla Convenzione ONU contro il crimine organizzato trans-nazionale possano trovare piena applicazione, tramite una ratifica in tempi rapidi e curando in via diretta le iniziative conseguenti, affidate dalla legge al Ministero della Giustizia. * Incrementare i rapporti bilaterali in ambito europeo ed internazionale, per agevolare la cooperazione giudiziaria e lo sviluppo di progetti di scambi di best practises. * Valorizzazione degli accordi bilaterali in materia di lavoro (anagrafe, lavoro stagionale, prestazioni di servizi) IV) Obiettivi riguardanti l'integrazione * Mantenere la stabilita' della permanenza legale, evitando automatismi nell'applicazione della legge che possano produrre "ricadute" nell'illegalita' e l'adozione di misure dirette a realizzare una maggiore semplificazione amministrativa delle procedure * Maggiore impulso alle misure dirette ad assicurare agli stranieri regolari il pieno esercizio dei diritti loro riconosciuti. In particolare nel campo della salute e della scuola * Eliminare o quantomeno ridurre le barriere linguistiche, culturali o organizzative, che ostacolano la fruibilita' dei servizi da parte degli immigrati * Formazione specifica degli operatori posti a contatto con l'utenza immigrata e alla diffusione del ricorso ai mediatori culturali * Diffusione di corsi di lingua e cultura italiana, a tutti i livelli, sia per bambini che per adulti * Riforma delle norme sull'acquisizione della cittadinanza italiana e l'attribuzione del voto locale agli stranieri residenti da lungo tempo * Misure dirette ad aumentare, quantitativamente e qualitativamente, la gamma di possibilita' abitative percorribili fuori del centro di accoglienza * Misure contro la xenofobia ed il razzismo V) Obiettivi riguardanti il lavoro degli immigrati * Affinare la programmazione dei flussi affinche' risponda maggiormente alle esigenze specifiche manifestate dal mercato del lavoro italiano, sia di elevate qualifiche, come per le tecnologie della comunicazione e dell'informazione (ICT) e per la sanita', che per lavori meno qualificati. * Avvio di una struttura, presso il Servizio per i Problemi dei lavoratori immigrati extracomunitari e delle loro famiglie della Direzione Generale per l'Impiego del Ministero del Lavoro, appositamente costituita per l'attivita' di cui sopra * Sviluppare l'anagrafe informatizzata, con relativi accordi * Misure dirette a favorire l'emersione del lavoro sommerso * Potenziare l'attivita' negoziale bilaterale con i Paesi d'origine per favorire un pieno utilizzo delle quote anche attraverso la predisposizione delle liste di lavoratori, e per una maggior responsabilizzazione delle Autorita' locali straniere nella gestione dei flussi. * Prevedere uno strumento piu' flessibile e rapido per le modifiche del decreto flussi relativamente ai lavoratori stagionali * Affinare da parte del Ministero del Lavoro il monitoraggio e la valutazione della gestione dell'attuazione del decreto di programmazione dei flussi (anche utilizzando l'anagrafe, come strumento necessario per correttivi ed integrazioni durante l'anno e per la previsione del decreto flussi successivo) * Attuazione dell'accordo sul lavoro stagionale, con riferimento sia agli aspetti relativi all'accoglienza ed al rispetto dei diritti che alle semplificazioni delle procedure amministrative, in particolare per i lavoratori immigrati che tornano dallo stesso datore di lavoro per vari anni di seguito |
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