Gazzetta n. 45 del 23 febbraio 2001 (vai al sommario) PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 18 gennaio 2001 Annullamento straordinario, a tutela dell'unita' dell'ordinamento del decreto 21 gennaio 2000 del rettore dell'Universita' degli studi "La Sapienza" di Roma, concernente l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori universitari di personale che svolge funzioni assistenziali. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, ed in particolare l'art. 2, comma 3, lettera p); Visti i decreti legislativi numeri 300 e 303 del 30 luglio 1999; Visto il testo unico delle leggi sull'istruzione superiore approvato con regio decreto 31 agosto 1933, n.1592; Visto il decreto del Presidente della Repubblica 20 dicembre 1979, n. 761, ed in particolare l'articolo 31; Visto il decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382; Visto il decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo 1982, n. 162; Vista la legge 9 maggio 1989,n. 168; Vista la legge 7 agosto 1990, n. 241; Vista la legge 19 novembre 1990, n. 341, ed in particolare gli artt. 12 e 16; Visto il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni; Visto il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni; Vista la legge 23 dicembre 1996, n. 662; Vista la legge 15 maggio 1997, n. 127, ed in particolare l'art. 17; Vista la legge 27 dicembre 1997, n. 449; Vista la legge 3 luglio 1998, n. 210; Vista la legge 14 gennaio 1999, n. 4, ed in particolare l'art. 1, comma 10; Vista la legge 19 ottobre 1999, n. 370, ed in particolare l'art. 8, comma 10;. Visto il decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517; Visto il decreto rettoriale dell'Universita' degli studi "La Sapienza" di Roma in data 21 gennaio 2000, trasmesso al Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica con nota n. 103874 deI 17 febbraio 2000, con cui si dispone l'inquadramento dei tecnici laureati medici, a decorrere dal 27 ottobre 1999, nel ruolo dei ricercatori universitari, sulla base delle seguenti argomentazioni: che l'espressa dizione dell'art. 8, comma 10, della legge n. 370 del 1999 porta ad escludere la semplice equiparazione a livello funzionale delle due predette categorie di personale; che i richiami normativi contenuti nella citata norma comportano automaticamente il conferimento dei diritti e degli obblighi previsti dalle norme sullo stato giuridico dei ricercatori; che l'assolvimento obbligatorio dell'attivita' didattica risulta incompatibile, sotto il profilo dell'orario di lavoro, con l'attivita' tecnico-amministrativa; che sono estese ai tecnici laureati medici le incompatibilita' per l'attivita' extra moenia, nonche' l'iscrizione all'albo; che vi e' inscindibilita' delle tre attivita' di didattica, ricerca e assistenza; che il citato art. 8, comma 10, appare come l'ultimo e definitivo passaggio di una complessa evoluzione normativa da uno status di personale non docente ad uno status di personale docente; che l'inquadramento risponde anche all'obiettivo di evitare dispendiosi contenziosi; Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, in data 18 febbraio 2000, di avvio della procedura di annullamento straordinario, comunicato agli interessati con nota n. 595 del 3 marzo 2000 del Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241 del 7 agosto 1990; Vista la nota del rettore dell'Universita' "La Sapienza" n. G120554 del 23 agosto 2000; Vista la nota in data 18 dicembre 2000 inviata dal Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica al Presidente del Consiglio dei Ministri; Uditi i pareri n. 921/2000 del Consiglio di Stato, sezione II, espressi nelle adunanze del 26 luglio 2000 (interlocutorio) e del 22 novembre 2000; Considerato che il Consiglio di Stato in detto parere, effettuando la ricostruzione del complesso quadro normativo, muove dalla considerazione che la disposizione di cui all'art. 8, comma 10, della legge n. 370 del 1999 ha come destinatari il personale di cui all'art. 6, comma 5, del decreto legislativo n. 502 del 1992, vale a dire il personale laureato medico ed odontoiatra di ruolo, in servizio nelle strutture delle facolta' di medicina e chirurgia, il quale, ove alla data del 31 ottobre 1992 si trovasse ad operare presso le stesse strutture sanitarie e fosse appartenuto all'area tecnico-scientifica e socio-sanitaria, era autorizzato a svolgere anche le funzioni assistenziali; Considerato che il Consiglio di Stato, dopo aver indicato i diversi argomenti a favore e contro la tesi della legittimita' degli inquadramenti, conclude di non ritenere opportuno esprimere un netto, preciso e definitivo avviso in merito alla portata ed alla interpretazione del citata art. 8, comma 10, della legge n. 370 del 1998, in considerazione del fatto che entrambe le contrapposte tesi sono sostenibili sia sul piano legislativo, sia sul piano dei principi costituzionali, tenuto conto che il citato art. 8, comma 10, e' una norma ermetica, dai complicati rinvii statici e dalla portata ambigua e lacunosa; Considerato, peraltro, che il predetto parere, sul presupposto che tra due possibili interpretazioni deve prevalere quella piu' conforme ai principi e precetti costituzionali e che fra due possibili opzioni di conformita' alla Costituzione deve preferirsi quella fondata sul principio avente maggiore dignita' applicato al caso concreto, rileva che i principi costituzionali di imparzialita', adeguatezza e proporzionalita' dei trattamenti confortano la tesi della legittimita' dell'inquadramento dei tecnici laureati nel ruolo dei ricercatori, mentre la tesi opposta risponde ai principi di buon andamento e di concorsualita', e che dovrebbe ritenersi prevalente, nel caso di specie, il principio dell'imparzialita'; Considerato che il Consiglio di Stato, assumendo come presupposto dell'annullamento straordinario governativo la sussistenza di una violazione significativa di un principio dell'ordinamento generale o di settore, ha ritenuto insussistente detto requisito per la considerazione che l'art. 8, comma 10, della legge n. 370 del 1999 non avrebbe le caratteristiche di precisione ed univocita' necessarie; Ritenuto che le argomentazioni del citato parere non possono essere totalmente condivise e che in particolare debbono ritenersi, in contrasto con detto parere, sussistenti i presupposti dell'esercizio del potere di annullamento straordinario governativo sulla base delle considerazioni che seguono; Considerato che il provvedimento del rettore dell'Universita' "La Sapienza" di Roma e' motivato con riferimento ad aspetti sia formali, consistenti nelle disposizioni richiamate dal comma 10 dell'art. 8 della legge n. 370 del 1999 e nella ritenuta, automatica estensione dello stato giuridico dei ricercatori ai tecnici laureati contenuta in dette disposizioni, sia in alcuni tratti della disciplina sostanziale cosi' applicabile ai tecnici laureati, che sarebbe incompatibile con un loro status diverso da quello di docenti, quali l'obbligo di prestazione dell'attivita' didattica in orari eterodeterminati, l'applicazione delle incompatibilita' con l'attivita' extra moenia, l'obbligo di iscrizione agli albi professionali, l'inscindibilita' dell'attivita' di assistenza da quella didattica; Ritenuto in particolare, quanto all'aspetto letterale della disposizione di legge applicata, che la corretta interpretazione dell'art. 8, comma 10, della legge n. 370 del 1999 non legittima, come riconosciuto dal parere del Consiglio di Stato, l'inquadramento e che l'interpretazione stessa non puo' essere forzata al fine di attribuirle un senso diverso da quello fatto palese, innanzitutto, dal "significato proprio delle parole secondo la connessione di esse" (art. 12 delle preleggi), parole che non menzionano affatto detto inquadramento, come anche sarebbe stato agevole se questa fosse stata la volonta' del legislatore; Ritenuto infatti che il citato articolo opera la mera estensione ai predetti tecnici laureati di alcune disposizioni riguardanti i ricercatori, con formulazione che lascia sussistere la categoria dei tecnici laureati ("Al personale di cui ... si applicano le disposizioni di cui ..."; "Il suddetto personale e' ricompreso nelle dizioni previste ..."); Ritenuto che a maggior ragione l'interpretazione del citato art. 8, comma 10, deve essere strettamente aderente al dato letterale in quanto si tratta di disposizione di carattere eccezionale, volta ad attribuire ai tecnici laureati, personale non docente, funzioni didattiche e di assistenza correlata alla didattica, con un ampliamento rispetto a quanto precedentemente disposto, e che, proprio per la sua eccezionalita', non puo' essere utilizzata, in assenza di una chiara ed univoca formulazione, per ricollegarvi l'automatico passaggio dallo status di personale non docente a quello di personale docente; Ritenuto, altresi', che detto ultimo effetto non puo' fondarsi su una disposizione ritenuta ambigua, cui ancorare effetti distorsivi rispetto ai principi del pubblico impiego e nuovi oneri finanziari, anche al fine di non incoraggiare formulazioni oscure, la cui portata non puo' essere apprezzata dal legislatore al momento dell'emanazione della disposizione, ma alle quali si ricolleghino poi effetti cosi' incidenti sull'ordinamento giuridico e finanziario; Ritenuto, in conformita' all'avviso del Consiglio di Stato, che le richiamate disposizioni attengono ai tecnici laureati medici ma che, contrariamente al predetto avviso, tale delimitazione si giustifica soltanto se il richiamo della disciplina sui ricercatori ha carattere funzionale, se cioe' alle disposizioni si attribuisce il compito di descrivere l'attivita' svolta da detti tecnici e che, al contrario, le disposizioni stesse sarebbero gravemente irrazionali se riferite allo stato giuridico, che non puo' che essere univocamente determinato per l'intera categoria dei tecnici laureati, medici e non; ne consegue che l'interpretazione razionale e sistematica, oltre che letterale, conduce alla qualificazione del richiamo normativo come volto alla definizione delle attivita' affidate ai tecnici laureati dell'area medica e non all'estensione a questi ultimi di norme sullo status dei ricercatori ed al conseguente inquadramento; Ritenuto che il provvedimento del rettore, sotto un profilo sostanziale, fonda l'inquadramento sulla constatazione che ai tecnici laureati medici e' affidata dalle richiamate disposizioni anche attivita' didattica ed assistenziale, affidamento da cui il provvedimento del rettore, nella ritenuta esistenza di un'implicazione necessaria tra tale affidamento e lo status di docente, trae la conseguenza che il legislatore abbia inteso effettuare un'automatica estensione dello status giuridico dei ricercatori; Ritenuto che una tale conclusione non puo' essere condivisa, atteso che l'esercizio di funzioni didattiche non costituisce, di per se', elemento idoneo a giustificare l'inserimento nell'ambito dei ruoli della docenza universitaria, com'e' dimostrato dall'art. 6 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, che riconosce la possibilita' di attribuire compiti di insegnamento anche a personale ospedaliero; Ritenuto, altresi', che l'esercizio di funzioni assistenziali da parte dei tecnici laureati medici non trova fondamento nella pretesa estensione dello status giuridico dei ricercatori, atteso che dette funzioni non sono che il riflesso di alcuni degli specifici compiti gia' propri di tale personale, nonche' - per quanto interrelate all'attivita' universitaria - delle funzioni didattiche gia' esercitate nella specifica area della medicina e chirurgia dai tecnici laureati medici; Ritenuto, conseguentemente e per la stessa ragione, che nessun rilievo possono assumere, a tale fine, le previsioni, a carico dei tecnici laureati medici, di iscrizione agli albi professionali o di incompatibilita' con l'attivita' extra moenia; Ritenuto quindi, conclusivamente su questo punto, che, il richiamo all'art. 12 della legge n. 341 del 1990 e indirettamente agli articoli 30, 31 e 32 del decreto del Presidente della Repubblica n. 382 del 1990 ha una valenza meramente funzionale e cioe' volta ad attribuire ai tecnici laureati compiti didattici, con i connessi compiti assistenziali, analiticamente descritti, non di completa equiparazione di status delle due categorie, come e' reso evidente dal mancato richiamo all'art. 34, che contiene proprio la disciplina dello stato giuridico dei ricercatori; Ritenuto, d'altra parte, che il disposto inquadramento nel ruolo dei ricercatori trova un insuperabile ostacolo negli oneri aggiuntivi o nuovi che deriverebbero da tale operazione e che invece le stesse disposizioni hanno escluso; Ritenuto, sotto un profilo non preso in considerazione dal parere del Consiglio di Stato, che il preteso inquadramento automatico avverterebbe, ed e' stato in concreto effettuato con il citato provvedimento del rettore, in completa assenza di criteri per la suddivisione nei settori scientifico-disciplinari in cui si articola, viceversa, l'ordinamento del personale universitario, con cio' rimettendo alla libera determinazione della sola amministrazione e senza il coinvolgimento di alcuna istanza accademica l'insindacabile gestione delle diverse professionalita' e conoscenze specialistiche; Ritenuto che l'argomentazione contenuta nel parere del Consiglio di Stato, secondo cui ciascuna universita' potrebbe disporre, secondo criteri compensativi e redistributivi, le rideterminazioni organiche conseguenti a provvedimenti di inquadramento nel ruolo dei ricercatori di tecnici laureati, al fine di assicurare l'invarianza della spesa del personale, e' contraddetta dai fatti, posto che nessuna di dette misure risulta essere stata assunta dal predetto rettore, che non ne ha fatto cenno ne' nel decreto del 21 gennaio 2000, ne' nella successiva nota n. G120554 del 23 agosto 2000, in risposta alla richiesta del Consiglio di Stato di cui al parere interlocutorio in data 26 luglio 2000; Ritenuto, conseguentemente, che comunque sono prevalenti, nella specie, i principi, pure menzionati nel parere del Consiglio di Stato, della preventiva determinazione delle piante organiche, qui completamente omessa; del concorso, con i connessi moduli di programmazione delle varie necessita' operative e di verifica dei presupposti formativi per l'accesso ai diversi profili professionali; del divieto di nuove o maggiori spese; della coerenza legislativa sul piano della successione temporale delle norme tra l'art. 1 della legge 14 gennaio 1999, n. 4, e l'art. 8, comma 10, della legge 19 ottobre 1999, n. 370; Ritenuto, quanto al presupposto della violazione significativa di un principio dell'ordinamento generale o di settore, che tale presupposto non puo' essere escluso per la constatazione della ritenuta ambiguita' della norma di cui all'art. 8, comma 10, atteso che il principio dell'ordinamento va individuato sulla base dell'intero contesto normativo in cui la disposizione si pone e che va privilegiata proprio quella lettura della nuova disposizione che, in assenza di precisi riferimenti testuali per la ricostruzione di un'univoca volonta' del legislatore, non deve essere interpretata in modo da alimentare un piu' alto grado di distonia rispetto al quadro ordinamentale; Ritenuto che il provvedimento del rettore dell'Universita' di Roma, non limitandosi ad un'equiparazione funzionale o del profilo del trattamento economico, ma disponendo l'attribuzione di un diverso status giuridico, quale quello dei ricercatori universitari, e' in contrasto con i principi che regolano la materia secondo quanto sopra richiamato, nonche' con i principi costituzionali di buon andamento e razionalita' dell'ordinamento; Ritenuto che, contrariamente all'avviso espresso dal Consiglio di Stato, il richiamo al principio costituzionale di imparzialita', in assenza di una chiara disposizione normativa, non puo' essere invocato per fondarvi l'estensione automatica, a prescindere da procedure selettive, di uno status proprio di altre categorie di personale; Ritenuto, quanto a quest'ultimo punto, che, anche con riferimento ad altre categorie di personale, l'equiparazione delle funzioni didattiche non ha mai comportato, per tradizione interpretativa, l'equiparazione dello status, come puo' desumersi dall'interpretazione praticata con riferimento alla prima parte dell'art. 16 della legge n. 341 del 1990; Ritenuto, altresi', che il provvedimento del rettore, oltre che illegittimo, si appalesa come tale da incrinare l'intero sistema ordinamentale della carriera universitaria, sotto il profilo dell'accesso alle varie qualifiche, tenuto conto che, sulla base degli elementi forniti dal Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, il provvedimento stesso, se esteso alle altre universita', comporterebbe l'improvviso incremento dei ricercatori in servizio, con riferimento alla sola facolta' di medicina e chirurgia, di circa il 55 per cento; Ritenuta, quindi, la sussistenza di un interesse pubblico attuale e concreto all'annullamento, anche in considerazione della necessita' di assicurare uniformita' di trattamento tra categorie di tecnici laureati e tra tecnici laureati della stessa categoria ma di diverse universita', nonche' l'efficace programmazione negli atenei e la prevenzione di un diffuso contenzioso; Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 28 dicembre 2000; Sulla proposta del Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica; Decreta: Il decreto in data 21 gennaio 2000 del rettore dell'Universita' "La Sapienza" di Roma, riguardante l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori universitari del personale di cui all'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 1992, che svolge funzioni assistenziali, e' annullato. Il presente decreto, previa registrazione da parte della Corte dei conti, e' pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Dato a Roma, addi' 18 gennaio 2001 CIAMPI Amato, Presidente del Consiglio dei Ministri Zecchino, Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica Registrato alla Corte dei conti il 9 febbraio 2001 Registro n. 1 Universita' e ricerca scientifica e tecnologica, foglio n. 97